Zoran Ćirjaković

Srbija u „dobu ustava“

Od skoro dvesta svetskih ustava, čak sto je napisano ili suštinski modifikovano u poslednjih 25 godina. Ovaj period neki stručnjaci nazivaju „dobom ustava“. Novi ustavi se sve češće pišu i sa idejom da mogu pomoći ostvarivanju spoljnopolitičkih ciljeva, integraciji zemlje u ugledne organizacije ili zajednice. Mnoge nerazvijene zemlje veruju da će ih ustav bogat demokratskim odredbama i garancijama ljudskih prava učiniti primamljivijim za investiranje ili davanje pomoći. Zato zemlje koje danas donose ustave ne pokušavaju samo da odgovore zahtevima domaćih političkih činilaca. Novi ustavi se neretko donose pod pritiskom raznih međunarodnih organizacija, od Evropske unije i Saveta Evrope, do Svetske banke i Međunarodnog monetarnog fonda.

Sve je više stručnjaka koji ustav ne doživljavaju kao „završni akt“ konstituisanja nacije, kakav je na primer bio američki ustav. Oni danas ne pokušavaju da odbace prošlost ili ponište tradiciju, već mu pristupaju skromnije, i, kako piše Vivijen Hart, pokušavaju da „definišu prava, dužnosti i odnos države i građana, iznijansiraju ili ustanove identitet nacionalne države... Fleksibilnost je... u srcu novog konstitucionalizma“. Eksperimentisanje, koje je obeležilo poslednje dve decenije intenzivnog ustavotvorstva, nastavlja se u sve komplikovanijim društvima u tranziciji u kojima se stvaraju sasvim nove i jedinstvene okolnosti.

Novo ustavotvorstvo je zato difuzno i nije vezano za jednu tradiciju ili praksu. Mnoge zemlje pokušavale su da uvedu „participacioni“ postupak donošenja ustava, da u proces pisanja najvišeg akta uključe što veći broj faktora i daju više vremena za „demokratsko razmatranje“. Ali, njihovi pokušaji dali su različite rezultate i nisu pomogli u formulisanju neke poželjne ili nesporne formule. „Kontrola procesa (donošenja ustava) i ultimativna distribucija moći je u pitanju i participativno stvaranje ustava je ostalo jako kontroverzno. Ustavotvorstvo, i pored svih inovacija, nije postalo jednostavnije, kao što ni svi ustavi koji su nastali kao rezultat (inovacija) nisu bili uspešni“, piše Hart.

Sukob konstitucionalizama

Stručnjaci su duboko podeljeni. Na jednoj strani stoje oni koji veruju da ustav treba da stvaraju političke i stručne elite modernih društava i da se samo tako može postići racionalni i efektivni kompromis. Oni veruju da ustav „mora biti iznad svega“ kako bi mogao da definiše demokratske norme. S druge strane nalaze se oni koji umesto arbitriranja iz sfere „visoke politike“ zahtevaju široku javnu diskusiju i maksimalno uključivanje građana. Oni su pristalice „konverzacionog“, odnosno „participacionog“ ustavotvorstva, i veruju da za legitimitet ustava nije samo relevantan kvalitet njegovog teksta, već i način na koji se do njega došlo. Oni smatraju da se do demokratskog ustava može stići samo „ekstenzivnim demokratskim procesom“. To je skup put koji zahteva izuzetno mnogo vremena. Sukob između teoretičara ove dve sukobljene vizije ustavotvorstva još nije razrešen u korist bilo koje strane.

Činjenica da će novi ustavni tekst u Srbiji biti ratifikovan referendumom predstavlja važan pomak ka participativnom modelu. Još dalje od naše zemlje su otišle Nikaragva, gde su građani podneli 4.300 sugestija za popravke nacrta ustava, i Južnoafrička Republika, gde je broj podnesaka tokom sedmogodišnjeg participativnog procesa dostigao dva miliona. Ipak, čak i u Južnoj Africi ključne tačke su usaglašene na zatvorenim sastancima sukobljenih strana. U Zambiji je rasprava vođena ne o novom ustavu, već o tome da li odredbe starog dozvoljavaju da ustavotvorna skupština usvoji novi.

Idealizacija „šarade“

Čak i najuspešnije primere „participativnog“ ustavotvorstva ne treba idealizovati. U Južnoj Africi političke elite su bile te koje su obezbedile osoblje za institucije koje su upravljale ili organizovale javne rasprave, edukaciju građana, kao i članove komisija koje su razmatrale predloge. U mnogim zemljama u kojima je sprovedena dugačka javna rasprava i gde je zabeležen najveći broj učesnika politički lideri su te procese na kraju pretvorili u „šaradu“, demokratsku kamuflažu za nametanje sopstvene verzije ustava. Ispostavilo se da je formule participativnosti „lakše formulisati, nego sprovesti“.

Ideja da je put do novog ustava „konverzacija između svih članova političke zajednice bez preciziranog roka za njen završetak“, a ne „sastavljanje nacrta od strane eksperata, kvalifikovanih elita, u ime nacije“, kako piše Hart, više nije samo na marginama teorijske misli i ne predstavlja samo aspiraciju. Istinski „participativno“ ustavotvorstvo je i dalje na nivou eksperimenta, mnogo više izuzetak nego pravilo.

U tekstu „Razumevanje stvaranja ustava“ Jon Elster piše da su svetski ustavi donošeni u „talasima“. Prvi je bio krajem 18. veka, a drugi nakon revolucije 1848. godine. Sledili su „talasi“ posle Prvog i Drugog svetskog rata, šezdesetih u Africi posle sticanja nezavisnosti, sedamdesetih u mediteranskim evropskim državama i veliki „talas“ ustavotvorstva posle pada komunizma u istočnoj Evropi. On ističe da čak i među ustavima koji su donošeni u istom „talasu“ postoje ogromne razlike.

Strasti, osećaj i harmonija

Procesi pisanja najviših akata su toliko fluidni i kompleksni da stručnjaci veruju da čak i danas u donošenju ustava i zakona nisu bitni samo racionalni kriterijumi. Naročito kada je reč o ustavima, važnu ulogu imaju iracionalni aspekti, kao što su na primer osećaj ili harmonija. Elster govori o snazi želje za osvetom i etničke mržnje i uticaju koju su pokreti sa ovakvim motivacijama imali na pisanje ustava u istočnoj Evropi.

Neophodnost da se prave kompromisi čini da mnogi ustavi liče na „obrok“ koji je sastavljen od „jela“ (ustavnih odredbi) sa različitih „jelovnika“ (ustavnih modela). Elster ih zove „ustavi la carte“ , koji kombinuju različite modele bez ozbiljnijeg razmatranja ili saveta kako će izabrana kombinacija funkcionisati kao celina. Na primer, zemlje sa komunističkom prošlošću, po pravilu, iz želje da se zadrže provizije o „garantovanom zaposlenju“, neretko imaju kontradiktorne odredbe o pravu na rad - s jedne strane govori se o tržišnoj ekonomiji, a sa druge o garancijama za zaposlene koje obično nećete naći u ustavima razvijenih zemalja.

Ustavni pedigre

Ono što je zajedničko ustavima demokratskih zemalja je, kako piše Elster, shvatanje da je „demokratiji, da bi bila stabilna, neophodan ustavni okvir, a ustavu, da bi bio legitiman, neophodan je demokratski pedigre“. Interesi, razum i strasti imaju, kako ističe, i ogroman uticaj na proces donošenja ustava. Elster navodi da nije teško identifikovati ulogu koju su faktori kao što su cenkanje, ucene ili pretnje otcepljenjem imali u pisanju mnogih evropskih ustava. „Debate oko ustava više podsećaju na svađe radnika i uprave oko plate, nego na racionalnu diskusiju između nepristrasnih tvoraca“, piše Elster.

Može se govoriti o „nauci i umetnosti dizajniranja ustava“. Oni koji preferiraju „naučni pristup“ govore o „ustavnim izborima“, koje je definisao Vinsent Ostrom. Ali, bogatstvo mogućnosti i kreativnost koju su do sada pokazali svetski ustavotvorci govore, kako piše izraelski stručnjak Danijel Elazar, da je to više umetnost nego nauka.

„Postoje naučni principi koji su uključeni u stvaranje ustava... ali kombinacija raznih elemenata i njihovo adaptiranje da bi konstitutivnost bila ostvarena predstavljaju umetnost“, ukazuje Elazar. On smatra da je još veća umetnost tom sklopu „dati legitimitet“, obezbediti saglasnost građana da ustav zaslužuje da mu budu odani a da na to ne budu naterani diktatorskim sredstvima. Po njemu, vlast se može nametnuti silom, ali ne i ustav. Elazar piše i da „ustav predstavlja političko umetničko delo“.