Zoran M. Balinovac, Beograd

MARGINALIJE UZ PRAVNU ZASNOVANOST

 VANREDNOG STANJA U SRBIJI

                         I. UVOD

Vanredno stanje u Srbiji uvedeno je 12. marta 2003, nekoliko časova posle ubistva predsednika Vlade. Razlozi na kojima je vanredno stanje zasnovano formalnopravno objavljeni su samo u preambuli odluke o proglašenju vanrednog stanja. Vanredno stanje uvedeno je zbog ubistva predsednika Vlade. Razlozi za uvođenje vanrednog stanja više su objašnjavani posle nego pre proglašenja vanrednog stanja. U saopštenjima za novinare Vlade, nekih ministarstava i u izjavama visokih funkcionera izvršne vlasti, vanredno stanje objašnjavano je potrebom države da suzbije organizovani kriminal. Ali, pravni razlozi proglašenja vanrednog stanja ostaju samo oni koji su objavljeni u preambuli odluke o proglašenju vanrednog stanja.

Vršilac dužnosti predsednika Srbije zasniva proglašenje vanrednog stanja i mere kojima se ono ostvaruje na Ustavu Srbije od 1990 (dalje: US ili ustav) i na Zakonu o merama za slučaj vanrednog stanja od 1991 (dalje i ZVS).

II. PROGLAŠENJE VANREDNOG STANJA

Evolucija domaćih pravnih izvora o vanrednom i ratnom stanju

Ustav Srbije donesen je 1990. i pisan je za Srbiju kao samostalnu državu. Vanredno stanje proglašava se ako su na delu teritorije Srbije ugroženi bezbednost Srbije, slobode i prava čoveka i građanina ili rad državnih organa (član 88. tačka 8. US). Na predlog Vlade, proglašava ga predsednik Srbije, koji određuje mere za otklanjanje uzroka vanrednog stanja; mere moraju biti «u skladu sa ustavom i zakonom« (član 83. stav 8. US). Vanredno stanje detaljnije uređuje Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja. Nejasan je, nedemokratičan i pripisuje se zakonodavnoj reakciji ondašnjih vlasti na devetomartovske nemire u Beogradu 1991.

Posle usvajanja Ustava Jugoslavije 1992 (dalje i UJ), vanredno stanje prešlo je u nadležnost savezne države. Proglašavala ga je Savezna skupština (član 78. stav 3. UJ) odnosno Savezna vlada ako skupština nije mogla da se sastane (član 99. tačka 11. UJ). Uslove za proglašenje vanrednog stanja uređivao je savezni Zakon o odbrani. Stupanjem na snagu Ustavne povelje državne zajednice Srbija i Crna Gora (dalje: Ustavna povelja ili UP) uređivanje vanrednog stanja opet je prešlo na države članice, dakle i na Srbiju (argument iz člana 19. stava 1. alineje 3. UP).

Kada je o ratnom stanju reč, ono je do donošenja Ustava Jugoslavije bilo u isključivoj nadležnosti Srbije. Potom je proglašenje ratnog stanja prešlo na Saveznu skupštinu, odnosno Saveznu vladu ako Savezna skupština ne može da se sastane (član 78. tačka 3. u vezi s članom 99. tačkom 10. UJ). Savezna vlada mogla je svojim aktima ograničiti i suspendovati neka ljudska prava, uz obavezu da akte podnese na potvrdu Saveznoj skupštini čim bude mogla da zaseda (član 99. tačka 11. UJ). Na snazi je ostala norma ustava prema kojoj drugu vrstu akata u ratnom stanju, onih kojima se menja organizacija, nadležnost i sastav državnih organa Srbije (izuzev sastava Narodne skupštine) – donosi, po pravilu, predsednik Srbije (član 83. tačka 7. US). Isti, razdvojen režim, zadržan je i posle usvajanja Ustavne povelje. Državna zajednica proglašava ratno stanje (član 19. stav 1. alineja 3. UP) i nadležna je da u ratnom stanju suspenduje i ograniči prava i slobode u oblastima koje su u njenoj nadležnosti  (član 5. i član 6. stav 3. Povelje o ljudskim i manjinskim pravima i građanskom slobodama, dalje: Mala povelja ili MP). Srbiji je ostala mogućnost da u ratnom stanju menja organizaciju, nadležnost i sastav državnih organa i pravo da ograniči ona ljudska prava  u oblastima koje su u njenoj nadležnosti.

Evolucija pravnih izvora o vanrednom stanju govori o tome da Srbija 12. marta 2003. nije imala propise koji uređuju vanredno stanje, da je postojala pravna praznina. Pravni akti gube snagu i prećutnim, ne samo izričitim ukidanjem. Budući da je Ustav Jugoslavije uređivao vanredno stanje, on je, kao pravni akt više snage, prećutno ukinuo odredbe Ustava Srbije o vanrednom stanju (o prećutnom ukidanju pravila ustava bliže videti: S. Vučetić, Raskorak ustavnih ovlašćenja i stvarne političke moći predsednika Republike Srbije u »Status i ovlašćenja predsednika Republike u ustavnim sistemima Jugoslavije, Srbije i Crne Gore«, strana 14, Jugoslovensko udruženje za ustavno pravo, Beograd, 1997). Ako je pravnu snagu izgubio ustavni osnov za donošenje zakona, pravnu snagu izgubio je i zakon koji se na njemu zasnivao, tj. Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja. Prestanak važenja Ustava Jugoslavije nije mogao da «oživi» ni odredbe Ustava Srbije, ni odredbe Zakona o merama za slučaj vanrednog stanja. Zakon koji jednom prestane da postoji, nikada više ne može steći pravno dejstvo, inače bi ideje razvoja pravnog poretka, zakonotvornosti i pravne sigurnosti izgubile značaj. Ubistvo predsednika Vlade desilo se u pravnom vakuumu, u kojem je jedan pravni poredak (bivše Jugoslavije) prestao da postoji, a novi poredak, državne zajednice i Srbije, nije bio ni u povoju.

Pribegavanje fikciji radi uvođenja vanrednog stanja

            Predsednik Narodne skupštine protivpravno vrši dužnost predsednika Srbije (argument iz člana  86. stava 4. u vezi s članom 87. stavom 5. US). Sa formalne tačke gledišta proizlazi da je vanredno stanje uvedeno na osnovu odredaba ustava i zakona koji više ne važe i da ga je proglasio narodni poslanik koji mimo ustava vrši dužnost predsednika Srbije. Ali, striktni formalizam ovde ne pomaže. Vanredno stanje uvodi se u nuždi, kad opasnost zapreti opstanku države. Ako postoje razlozi za uvođenje vanrednog stanja, rešenje jednostavno mora da se iznađe.

Izlaz je, izgleda, zatražen u pravnoj fikciji. Fikciji prema kojoj su prestankom važenja Ustava Jugoslavije, ”oživele” odredbe ustava o vanrednom stanju i Zakona o merama za slučaj vanrednog stanja. Za fikcijom u pravu poseže se kad nema drugog načina da se zaštiti neka vrednost, a ona je tako bitna da opravdava pribegavanje irealnom. Otuda zasnovanost stvaranja fikcije “oživljavanja” zavisi od toga da li su postojali razlozi za uvođenje vanrednog stanja. Problematična je, međutim, druga fikcija, implicitno sadržana u prvoj: fikcija prema kojoj je predsednik Narodne skupštine preuzeo ovlašćenja predsednika Srbije. Jedan narodni poslanik, koji je za predsednika Narodne skupštine izabran većinom glasova prisutnih poslanika, izjednačen je u pravima sa predsednikom Srbije koji se bira na neposrednim izborima, glasovima najmanje četvrtine biračkog tela. Nijednom fikcijom ne može biti povređen ustav, uostalom fikcija je i nepotrebna kad postoje načini da se problem reši. Sve mere u vanrednom stanju mogla je da donese Narodna skupština. Ona se sastaje bez poziva kad vanredno stanje bude proglašeno (član 79. stav 4. US). A prema Dokumentu moskovskog sastanka KEBS-a o ljudskoj dimenziji od 1991, ograničenja prava u vanrednom stanju podležu odobrenju parlamenta (28.2). 

Da li su postojali razlozi za proglašenje vanrednog stanja

            Vanredno stanje je izuzetak od redovnog stanja pravnog poretka, oblik reakcije države na opasnost koja je ugrožava. Reakcija se ispoljava merama koje preduzimaju državni organi. One moraju biti adekvatne radnjama i intezitetu ugrožavanja. Priroda vanrednog stanja postavlja najmanje tri zahteva pred vlast: obazrivost pri njegovom uvođenju, oprez u obimu odstupanja od redovnog pravnog toka i njegovo što kraće trajanje. Jedino formalnopravno objašnjenje razloga proglašenja vanrednog stanja stoji u preambuli odluke o proglašenju vanrednog stanja: “Polazeći od toga da su ubistvom predsednika Vlade Republike Srbije Zorana Đinđića na teritoriji Republike Srbije ugroženi bezbednost Republike Srbije, slobode i prava čoveka i građana i rad državnih organa, u cilju otkrivanja i hvatanja izvršilaca atentata, na osnovu člana 83. tačka 8. Ustava Republike Srbije, na obrazložen predlog Vlade Republike Srbije, vršilac dužnosti predsednika Republike Srbije donosi odluku…” Radnja zbog koje je proglašeno vanredno stanje je atentat na predsednika Vlade. Atentat je izazvao posledicu koja se sastoji od “ugrožavanja  bezbednosti Republike Srbije, sloboda i prava čoveka i građana i rada državnih organa”, a svrha vanrednog stanja jeste “otkrivanje i hvatanje izvršioca atentata”. Vidljiv je nedostatak uzročno-posledične veze između radnje (atentata) i posledice (“ugrožavanja bezbednosti Republike Srbije, sloboda i prava čoveka i građana i rada državnih organa”). Zvanična pravna svrha vanrednog stanja jeste “otkrivanje i hvatanje izvršioca atentata”. Ili je zvanično obrazloženje nevešto sročeno, ili njegovi tvorci nisu 12. marta 2003. imali potpunu predstavu o intenzitetu opasnosti. 

Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja kao uslov za proglašenje vanrednog stanja zahteva “preduzimanje aktivnosti…. “ (član 2. stav 1. ZVS), ili, kako kaže jedan moderniji zakon, Zakon o odbrani od 1994. «unutrašnje nemire većih razmera kojima se nasiljem ugrožava ustavni poredak zemlje” (član 4. tačka 3. Zakona o odbrani). Potrebno je jedno, ne trajno, ne ni trajnije stanje, ali u svakom slučaju takvo stanje koje odlikuje izvesna permanentnost ugrožavanja ustavnih vrednosti koje se štite vanrednim stanjem (izuzetak su teške katastrofe i druge opšte opasnosti za život građana, koje mogu nastupiti i trenutno - npr. zemljotres). Jedan izolovan, trenutan akt, ne može biti razlog uvođenja vanrednog stanja.

II. MOGUĆNOST SUSPENZIJE I OGRANIČENJA LJUDSKIH PRAVA U VANREDNOM STANJU

Ustavna razlika između ratnog stanja i vanrednog stanja

            Država je najviše u opasnosti kad je u ratu. Kad opasnost postoji ali je manja, uvodi se vanredno stanje. Razlika u intezitetu opasnosti stvara razliku u posledicama između ratnog i vanrednog stanja. Predsednik Srbije u ratnom stanju preuzima neke – ne sve nadležnosti skupštine – ako ona ne može da se sastane (član 83. tačka 7. US). Vršeći nadležnosti skupštine, on može privremeno izmeniti ustavna i zakonska pravila o organizaciji i nadležnosti Vlade, ministarstava, sudova i javnih tužilaštava i promeniti njihov sastav. Predsednik Srbije ima pravo da u ratnom stanju ograniči ili suspenduje pojedina ljudska prava u oblastima koje su u nadležnosti Srbije (pravilo je nedemokratično, jer ne određuje prava koja ne mogu biti ograničena ni suspendovana ni u ratnom stanju). Akti koje predsednik Republike donese u ratnom stanju podležu odobrenju Narodne skupštine, čim bude mogla da se sastane.

Poput ratnog stanja, reakcija države na vanredno stanje “vidi” se preko akata koje donosi predsednik Srbije; akti sadrže mere koje se preduzimaju radi otklanjanja uzroka vanrednog stanja. Za razliku od ratnog stanja, predsednik Srbije nijednom merom u vanrednom stanju ne može prekršiti ustav i zakon (član 83. tačka 8. in fine US), što je kod ratnog stanja pravilo. Ustav ne dopušta mogućnost da se u vanrednom stanju menjaju ustavna i zakonska pravila o organizaciji, nadležnostima i sastavu državnih organa, niti ograničavaju ili suspenduju ljudska prava.

Domaći pravni izvori o suspenziji i ograničenju ljudskih prava

Vršilac dužnosti predsednika Srbije zasniva mere  isključivo na ustavu i Zakonu o merama za slučaj vanrednog stanja. Ali, dvanaest dana pre proglašenja vanrednog stanja, 28. februara 2003, na snagu je stupila Mala povelja. Ona je sastavni deo Ustavne povelje (član 8. UP). Ima jaču pravnu snagu od ustava Srbije (član 46. alineja 4. UP).

Mala povelja ima pravila bitna za oblast vanrednog stanja. Za razliku od ranijih ustavnih tekstova, jasno razlikuje odstupanja od ljudskih prava od ograničenja ljudskih prava. Odstupanje znači suspenziju (privremeno neprimenjivanje) nekog prava. Pravo zajemčeno Malom poveljom može biti suspendovano posle proglašenja ratnog ili vanrednog stanja, ako je ugrožen opstanak države članice ili državne zajednice, u obimu u kome je to nužno u datim prilikama. Ne mogu - ni u ratnom ni u vanrednom stanju - biti suspendovana prava koja su izričito navedena u Maloj povelji, kao što su pravo na ljudsko dostojanstvo i slobodu ličnosti, na život, nepovredivost fizičkog i psihičkog integriteta, na slobodu i bezbednost, na pravično suđenje itd. (član 6. stav 9. MP). S druge strane, ograničenje nekog prava sastoji se od nabrajanja izuzetaka zbog kojih se pravo ne može koristiti. Ograničenje se ne vezuje za ratno ili vanredno stanje, mada je i u njima moguće, posebno kad je fakultativno. Može biti inherentno (proizlazi iz same prirode prava i vidljivo je već iz definicije prava) ili fakultativno (kad od države članice zavisi da li će uvesti ograničenje). Izuzeci kojima se ograničavaju prava moraju biti propisani ili Malom poveljom ili u ustavom države članice, a način ograničavanja uređuje zakonodavna vlast (član 5. stav 1. MP). Predviđeni su i zaštitni standardi čija je svrha da se ograničenja svedu na najmanju moguću meru. Prava mogu biti ograničena samo onoliko koliko je neophodno da se u “otvorenom i slobodnom demokratskom društvu” zadovolji svrha ograničenja, ograničenja se mogu uvoditi samo u svrhe radi kojih su propisana, pri ograničavanju i tumačenju ograničenja svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu između ograničenja i njegove svrhe i o tome da li postoji način da se svrha dosegne manjim ograničenjem, s tim što ograničenje ni u kom slučaju ne sme da zadire u suštinu zajemčenog prava (član 5. MP). Standardi zaštite odnose se kako na zakone državne zajednice, tako i na ustav i zakone Srbije.

»Prevedena« na stanje pravnog poretka u Srbiji, Mala povelja zahteva da slučajevi suspenzije ljudskih prava budu izričito navedeni u ustavu, s tim što neka prava ne mogu biti suspendovana ni ustavom. Mere suspenzije u oblastima koje su u nadležnosti državne zajednice propisuje njena skupština posle proglašenja ratnog stanja, odnosno Savet ministara ako skupština ne može da se sastane i podležu naknadnom odobrenju skupštine (član 6. stav 3. MP). Mere suspenzije u oblastima koje su u nadležnosti Srbije propisuju se ustavom i zakonom, dakle aktima Narodne skupštine, kako u ratnom, tako i u vanrednom stanju (član 6. stav 4. MP).  Suspenzija ljudskih prava zajemčenih Malom poveljom moguća je samo ako je opstanak Srbije, odnosno državne zajednice ugrožen. I izuzeci kojima se ograničavaju ljudska prava (inherentni i fakultativni) moraju biti propisani ustavom, a način ograničavanja zakonom (član 5. stav 1. MP). Važeći ustav čini terminološku zbrku, jer ne razlikuje suspenziju od ograničenja prava, već oba pojma podvodi pod ograničenje prava. Ipak se može razabrati da su prema važećem ustavu suspenzija i ograničenje ljudskih prava mogući u ratnom stanju, a nemogući u vanrednom stanju. Bez izmene važećeg ustava i donošenje novih zakona Srbije, suspenzija i ograničenje prava ne mogu se proširiti i na vanredno stanje. S druge strane, Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja predviđa mogućnost ograničenja ili suspenzije izvesnih ljudskih prava (član 6. stav 1), pa se postavlja pitanje ustavnosti njegove odredbe. »Kao što je već rečeno, ustav izričito predviđa da za vreme ratnog stanja predsednik može da donosi akte kojima se ograničavaju prava i slobode (član 83. tačka 7. Ustava). Nasuprot tome, za vreme vanrednog stanja on može donositi akte 'za preduzimanje mera koje takve okolnosti... iziskuju, u skladu s Ustavom i zakonom.' Ograničenja ljudskih prava se ne pominju. Ako je za ograničenje ljudskih prava u vreme najveće opasnosti po zemlju – ratnog stanja – trebalo izričito ustavno ovlašćenje, onda se nedostatak takvog ovlašćenja u okolnostima manje opasnosti – vanrednog stanja – ne može tumačiti kao odobrenje za donošenje odluka o ograničavanju ljudskih prava. U tom smislu je odredba člana 6, st. 1 Zakona o vanrednom stanju neustavna« (T. Papić i V. Dimitrijević u Ljudska prava u Jugoslaviji, Beogradski centar za ljudska prava, 2003, strana 47). Drugo tumačenje, prema kome bi Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja  bio saglasan Maloj povelji a nesaglasan ustavu, nema osnova. Već prema Maloj povelji, ustav je taj koji posreduje između zakona i Male povelje (argument iz člana 5. stava 1. MP). Otuda, zakon koji nije ustavan, nije saglasan ni Maloj povelji. Mogućnost ograničenja ili suspenzije prava u vanrednom stanju može biti branjena samo formalnim i spornim argumentom: da Ustavni sud Srbije nije ukinuo odredbe Zakona o merama za slučaj vanrednog stanja.

Tri pravila Zakona o merama za slučaj vanrednog stanja zaslužuju pažnju. Ne samo ustav, već i zakon okviri su u kome je predsednik Srbije dužan da se kreće pri određivanju mera u vanrednom stanju (član 5. stav 1. ZVS). Merama se može utvrditi radna obaveza, ograničiti ili suspendovati sloboda kretanja i nastanjivanja, pravo na štrajk, sloboda zbora i drugog okupljanja i sloboda političkog, sindikalnog i drugog delovanja (član 6. stav 1. ZVS). Predsednik Srbije može ”utvrditi i druge mere, u skladu sa zakonom” (član 6. stav 2. ZVS). Da li su prava koja mogu prema zakonu biti ograničena i suspendovana jedina, ili je pak, moguće to učiniti i s drugim pravima koja u zakonu nisu navedena? Druga prava nije moguće ni ograničiti ni suspendovati. Jer, ako zakon bez ustavnog osnova ograničava i suspenduje neka prava, tim pre predsednik Srbije ne može bez ustavnog osnova to učiniti s drugim pravima, koja nisu navedena u zakonu. Potom, naredno, “naslanjuće” pravilo zakona govori o “drugim merama donetim u skladu sa zakonom”, pri čemu ne pominje mogućnost da se njima ograniče ili suspenduju i “druga” prava.

III. ANALIZA MERA DONETIH U VANREDNOM STANJU  

Uvod i zaključak

Biće analizirane prve tri naredbe koje je vršilac dužnosti predsednika Srbije doneo. Njima je, s jedne strane, ograničavao i suspendovao prava građana. S druge strane, menjao je nadležnost državnih organa i personalni sastav najviših pravosudnih organa.

Pravni osnov za prve dve naredbe sadržan je u ustavu (član 83. tačka 8. US) i Zakonu o merama za slučaj vanrednog stanja (članovima 1. i 5), a za treću naredbu – samo u ustavu. Sva tri pravna osnova govore o istom, o tome da predsednik Srbije donosi akte za preduzimanje mera radi otklanjanja tog stanja “u skladu s ustavom i zakonom”. Ni u jednoj naredbi kao pravni osnov nije naznačena odredba Zakona o merama za slučaj vanrednog stanja koja dopušta ograničenje ili suspenziju nekih prava (član 6. stav 1. ZVS). Izbegavanje svedoči o tome da je donosilac naredbi želeo da suspenduje i neke dileme. Jer, da se pozvao na pravilo zakona koje navodi prava koja se mogu ograničiti ili suspendovati, donosilac naredbe morao bi da dokaže i zakonski osnov koji mu je dopustio da ograniči ili supenduje i ona prava koja u zakonu nisu navedena. Takav osnov ne postoji. Pozivanjem na opšte pravne osnove, pitanja su izbegnuta. Zato čudi iskrenost prve Naredbe: »Ovom naredbom ograničavaju se određene slobode i prava čoveka i građanina utvrđene Ustavom Republike Srbije i utvrđuju posebne nadležnosti državnih organa za vreme vanrednog stanja” (tačka 1. prve Naredbe). Ništa od toga ustav ne dopušta u vanrednom stanju! Ograničenje i suspenzija ljudskih prava mogući aktom predsednika Srbije samo u ratnom stanju i to u oblastima koje su u nadležnosti Srbije (član 83. tačka 7. US u vezi s članom 6. stavom 3. MP), kao što je i “utvrđivanje posebnih nadležnosti državnih organa” takođe ekskluzivnost ratnog stanja (član 83. tačka 7. rečenica druga in fine US). Vršilac dužnosti predsednika Srbije na tri mesta poziva se u prvoj Naredbi na ustavnu i zakonsku zapovest prema kojoj se mere u vanrednom stanju donose “u skladu sa Ustavom i zakonom” - i posle toga krši ustav time što de facto uvodi mere primerene samo ratnom stanju.

Ustav ne dopušta da se ljudska prava iz prve dve naredbe ni ograniče ni suspenduju u vanrednom stanju. Moguće je to, po ustavu, samo u ratnom stanju. Naredbe, potom, ograničavaju ljudska prava ali, mimo Male povelje i ustava, šire obim izuzetaka od korišćenja prava. Umesto zakonom – ograničenja prava uređivana su naredbama vršioca dužnosti predsednika Srbije. Neka ograničenja ne dopušta čak ni Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja (ograničenje prava na slobodu, prava na širenje informacija, itd). Prve dve naredbe suspenduju izvesna prava: pravo na tajnost sredstava opštenja, pravo na okupljanje na otvorenom prostoru, itd. Suspenzija ljudskih prava moguća je u ratnom, ne i u vanrednom stanju. Neka prava koja su suspendovana prvom Naredbom – kao što je pravo lica lišenog slobode da se obrati sudu radi ispitivanja zakonitosti lišenja slobode, pravo da odmah po hapšenju bude obavešteno, na jeziku koji razume, o razlozima lišenja slobode i svojim pravima, pravo da o svom hapšenju bez odlaganja obavesti lice po svom izboru i pravo lica da razlozi i postupak njegovog hapšenja budu uređeni zakonom – ne mogu biti suspendovana ni u ratnom, a kamoli u vanrednom stanju. Počinjene promene u nadležnosti državnih organa Srbije, kao i personalne promene, bile bi moguće u ratnom, ne i u vanrednom stanju. Nadležnost državnih organa menjana je tako da je uvek išla u korist izvršne, a na štetu sudske vlasti, pa je u arbitriranju između građana i izvršne vlasti uklanjan treći i nezavisan – sud. Naredbe nisu poštovale zaštitne standarde propisane Malom poveljom, koji nalažu da se ograničenja ljudskih prava svedu na najmanju moguću meru (član 5. MP).

 Naredba prva

Prva Naredba o merama koje se primenjuju za vreme vanrednog stanja donesena je 12. marta 2003. Njome je vršilac dužnosti predsednika Srbije ograničavao ili suspendovao prava i menjao nadležnosti državnih organa.

Ograničenja prava na slobodu. Policija ima pravo da lice koje “ugrožava bezbednost drugih građana ili bezbednost Republike” prinudno dovede i zadrži u službenim prostorijama do 30 dana, rešenjem na koje je dopuštena žalba ministru unutrašnjih poslova; zadržano lice nema prava na branioca, a o njegovom zadržavanju ministarstvo obaveštava porodicu ako je to moguće (tačka 2. Naredbe). Izrazi “dovođenje” i “zadržavanje” sinonimi su za lišenje slobode i pritvaranje. «Zadržavanje je oblik pritvora» (M. Grubač, Krivično procesno pravo, Knjiga druga, Procesne radnje, «Službeni glasnik», Beograd, 1996, strana 163). Lišenje slobode moguće je samo iz razloga i u postupku uređenim zakonom. Od obaveze zakonskog propisivanja razloga i postupka lišavanja slobode ne može se odstupiti ni u ratnom ni u vanrednom stanju (član 6. stav 9. MP). Mala povelja svakom ko je lišen slobode jemči pravo da pokrene postupak u kome će sud, po hitnom postupku, ispitati zakonitost lišavanja slobode i naložiti njegovo puštanje na slobodu ako je lišavanje slobode nezakonito (habeas corpus - član 14. stav 6. MP). Isto predviđa i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima: «Svako lice koje je lišeno slobode usled hapšenja ili pritvora ima pravo da podnese žalbu sudu kako bi ovaj rešavao bez odlaganja o zakonitosti pritvora i naredio njegovo puštanje na slobodu ako pritvor nije zasnovan na zakonu» (član 9. stav 4. Pakta). Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima neposredno se primenje u Srbiji (član 10. UP) i ima jaču snagu od domaćih pravnih izvora (član 16. UP). Naredba je suspendovala habeas corpus mada njegova suspenzija nije moguća ni u ratnom stanju. Lice lišeno slobode mora biti odmah obavešteno, na jeziku koji razume, o razlozima lišenja slobode i svojim pravima i ima pravo da o svom hapšenju bez odlaganja obavesti lice po svom izboru (član 14. stavovi 4. i 5. MP). Opet je reč o pravima koja ne mogu biti suspendovana u ratnom ili vanrednom stanju (član 6. stav 9. MP), a Naredba je to učinila. Uhapšenom licu mora odmah biti saopšteno da ima pravo da ništa ne izjavljuje i pravo da njegovom saslušanju prisustvuje branilac koga sam izabere, policija ga može držati najviše 48 časova i dotle mora biti ili izvedeno pred sud ili pušteno na slobodu (član 15. stavovi 1. i 2. MP). Pritvor može da odredi samo sud, zbog osnovane sumnje da je počinjeno krivično delo i samo ako je neophodan radi vođenja krivičnog postupka (član 15. stav 3. MP). Većina ograničenja prava na slobodu trebalo bi da su uređena aktom Skupštine državne zajednice Srbija i Srna Gora ili Saveta ministara ako skuština ne može da se sastane. Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja ne dopušta nijednu suspenziju ili ograničenje prava na slobodu, a po ustavu sve to moguće je samo u ratnom stanju.

 Ograničenje slobode kretanja. Ministar unutrašnjih poslova može privremeno da ograniči ili zabrani kretanje lica na javnim mestima ili određenim područjima i da naredi pojedinim licima da borave u mestu svog prebivališta, odnosno boravišta sa obavezom javljanja. Ovlašćen je i da naredi zatvaranje svih prilaza određenom prostoru ili objektu i onemogući napuštanje prostora i objekta bez odobrenja (tačka 3. Naredbe). Naredba je ovde u dvostrukoj opreci sa ustavom i Malom poveljom. Ograničenje slobode kretanja moguće je: prema ustavu, ako je neophodno za vođenje krivičnog postupka, sprečavanje zaraznih bolesti ili za odbranu Srbije (član 17. US), a prema Maloj povelji i radi zaštite javnog reda i mira (član 37. stav 1. MP). Naredba toliko proširuje izuzetke od slobode kretanja - da negira sve izuzetke i dopušta ograničenje iz bilo kog razloga. Potom, ograničenje mora biti razrađeno zakonom, ne može naredbom. Ograničenje slobode kretanja moguće je samo u ratnom stanju. Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja dopušta predsedniku Srbije da ograniči tu slobodu.

Suspenzija prava na tajnost sredstava opštenja. “Direktor Bezbedonosno-informativne agencije može prema određenim fizičkim i pravnim licima da preduzme mere kojima se odstupa od načela nepovredivosti tajne pisma i drugih sredstava opštenja i bez odluke nadležnog suda.” (tačka 4. Naredbe). Uočljivo je odsustvo razloga zbog kojih se može odstupiti od tajnosti sredstava opštenja. Naredba je konkretna jedino u tome što propisuje da je odstupanje moguće “prema određenim fizičkim i pravnim licima”, dakle, ne prema svima. Odstupanje od tajnosti sredstava opštenja moguće je samo “zbog vođenja krivičnog postupka ili zbog odbrane države”, na osnovu odluke suda i uređuje se isključivo zakonom (član 19. stav 2. US, slično i član 24. stav 3. MP). Mala povelja zahteva da sud odstupanje dopusti samo na određeno vreme. Naredba je suspendovala pravo na tajnost sredstva opštenja. Suspenzija tog prava, prema ustavu, bila bi moguća samo u ratnom stanju.

Ograničenje prava na nepovredivost stana. “Ovlašćeno službeno lice sme ući u tuđi stan i druge prostorije, i bez odluke nadležnog suda, ako je to neophodno radi otkrivanja i hvatanja počinilaca krivičnih dela za koje postoje osnovi sumnje da su povezani sa organizovanim kriminalom, pronalaženja tragova tih krivičnih dela i predmeta važnih za krivični postupak”  (tačka 5. Naredbe).  Odstupanje od nepovredivosti stana moguće je na osnovu odluke suda (član 21. stav 2. US i član 24. stav 2. rečenica prva MP). Pretresanje stana bez odluke suda može uslediti samo radi neposrednog hvatanja učinioca krivičnog dela ili otklanjanja neposredne opasnosti za ljude i imovinu (član 21. stav 3. US i član 24. stav 2. rečenica druga MP), ali je ta ograničenja Naredba proširila. Odluka suda nije potrebna, dovoljan je akt policije. Naredba ne traži ni prisustvo svedoka pri pretresanju stana. Ograničenje prava na nepovredivost stana ne predviđa ni Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja.

Suspenzija prava na štrajk. “Ukida se pravo na štrajk” (tačka 6. Naredbe). Suspenziju prava na štrajk dopušta Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja. Bolje bi bilo da u Naredbi stoji “suspenduje se pravo na štrajk”, jer ljudsko pravo ne može biti ukinuto.

Suspenzija prava na okupljanje. “Zabranjuje se sazivanje i održavanje zborova i drugih javnih okupljanja građana koji podležu prethodnoj prijavi Ministarstvu unutrašnjih poslova u skladu sa zakonom.” (tačka 7. Naredbe). Naredba suspenduje pravo na okupljanje. Mala povela i ustav dopuštaju da se pravo na okupljanje ograniči radi sprečavanja ometanja javnog saobraćaja, ugrožavanja zdravlja, javnog morala i bezbednosti imovine i ljudi (član 43. stav 2. US), odnosno zaštite javne bezbednosti, javnog zdravlja i morala, nacionalne bezbednosti ili prava drugih lica (član 31. stav 3. MP). Za okupljanje u zatvorenom prostoru nije potrebna prethodna dozvola ni prijava (član 31. stav 2. MP). Opšta zabrana okupljana, bez obzira na razlog, mesto ili posledice skupa – moguća je samo u ratnom stanju. Naredba ima uporište u Zakonu o merama za slučaj vanrednog stanja.

Funkcionalna zabrana političkog, sindikalnog i drugog delovanja. “Zabranjuje se političko, sindikalno i drugo delovanje koje ima za cilj ometanje i sprečavanje primene mera za vreme vanrednog stanja” (tačka 8. Naredbe). Formulacija “ima za cilj ometanje i sprečavanje” izmiče jasnim i odsečnim merilima (istu kritiku trpi i ustav) i unosi pravnu nesigurnost. Neodređen je i pojam “drugog delovanja”. Pitanje je i da li je takvo ograničenje prava moguće. Ono sadrži u sebi mnoštvo tzv. ugrađenih ograničenja. Ugrađenim se smatraju ona ograničenja koja nisu propisana, već proizlaze iz jednog već postojećeg i propisanog ograničenja. U praksi Evropskog suda za ljudska prava, teorija o ugrađenim ograničenja napuštena je sedamdesetih godina prošlog veka. Savremena evropska teorija o ljudskim pravima takođe ih odbacuje, jer stvaraju prostor za arbitrarnost i uvode na mala vrata ograničenja koja javno i zvanično nisu utvrđena. Npr. propisana zabrana političkog, sindikalnog i drugog delovanja može istovremeno da vodi suspenziji slobode stvaranja i objavljivanja naučnih i umetničkih dela (član 33. stav 1. US), prava na javno izražavanje mišljenja (član 45. US), prava na kritiku rada državnih organa i peticiju (član 48. US), a mogla bi da vodi i ograničenju ili suspenziji prava na okupljanje ili širenje informacija (ne vodi, jer su ta prava suspendovana i ograničena Naredbom, čime je neizvesnost oklonjena), itd. Ustav propisuje inherentno ograničenje političkog i sindikalnog delovanja: “Zabranjeno je delovanje koje ima za cilj nasilno menjanje Ustavom utvrđenog poretka, narušavanje teritorijalne celokupnosti i nezavisnosti Republike Srbije, kršenje Ustavom zajemčenih sloboda i prava čoveka i građanina, izazivanje i podsticanje nacionalne, rasne i verske netrpeljivosti i mržnje.” (član 44. stav 2. US). Naredba je proširila krug razloga zbog kojih se ograničava sloboda političkog i sindikalnog delovanja. Ograničenje bi, po ustavu, bilo moguće u ratnom stanju, u vanrednom stanju nije. Problem predstavalja način sprovođenja zabrane i pitanje sankcije za njen prekršaj. Moguć je, najpre, slučaj delovanja u jednom, prolaznom činu koji “ima za cilj ometanje i sprečavanje primene mera”. Zabrana takvog delovanja može se postići zabranom okupljanja na otvorenom prostoru ili zabranom širenja informacija. Ipak, osnov zabrane je u suspenziji prava okupljanja (tačka 7. Naredbe), a ne u ograničenju političkog i sindikalnog delovanja kao takvog (problem medija ovde se ostavlja po strani). Može li političkoj stranci ili sindikalnoj organizaciji biti zabranjen rad ako učestalo krši zabranu? Ovde se moralo ustanoviti da li se političko, sindikalno i drugo delovanje koje “ima za cilj ometanje i sprečavanje primene mera u vreme vanrednog stanja” može podvesti pod ustavne razloge zbog kojih se zabranjuje rad političkih stranka ili sindikalnog udruženja (član 44. stav 2. US). Otuda je, sa stanovišta zabrane rada političkih stranaka ili sindikalnih organizacija – zabrana političkog i sindikalnog delovanja iz Naredbe suvišna. Ograničenje prava na političko i sindikalno delovanje ima uporište u Zakonu o merama za slučaj vanrednog stanja.

Ograničenje prava na širenje informacija. “Zabranjuje se javno obaveštavanje, rasturanje štampe i drugih obaveštenja o razlozima za proglašavanje vanrednog stanja i primeni mera u vreme vanrednog stanja, osim prenošenja zvaničnih saopštenja nadležnih državnih organa. O sprovođenju mere … stara se Ministarstvo kulture i javnog informisanja, u saradnji sa Ministarstvom unutrašnjih poslova.” (tačka 9. Naredbe). Da Naredba nije predvidela zabranu političkog i sindikalnog delovanja koje “ima za cilj ometanje i sprečavanje primene mera u vreme vanrednog stanja” – pravilo bi služilo kao primer kako se političko delovanje ograničava preko ugrađivanja u ograničenje širenja informacija. No, i ovde ostaju prigovori na neodređenost pojmova, pravnu nesigurnost i druga ugrađena ograničenja. Npr. iz ograničenja prava na širenje informacija proizlazi suspenzija prava građana da budu nepristrasno obaveštavani preko sredstva javnog obaveštavanja koja se finansiraju iz javnih prihoda (46. stav 7. US), budući da ona mogu prenositi samo saopštenja državnih organa. Ustav ima pravilo kojim se inherentno ograničava sloboda širenja informacija: “Niko ne može sprečavati rasturanje štampe i širenje drugih obaveštenja, osim ako se odlukom nadležnog suda utvrdi da se njima poziva na nasilno rušenje Ustavom utvrđenog uređenja, narušavanje teritorijalne celokupnosti i nezavisnosti Republike Srbije, kršenje zajemčenih sloboda i prava čoveka i građanina ili se izaziva i podstiče nacionalna, rasna ili verska netrpeljivost i mržnja.” (član 46. stav 6. rečenica druga US). Naredba dopušta da se širenje informacija spreči aktom izvršne vlasti (ministarstva), umesto sudske vlasti. Proširila je razloge ograničenja mimo utvrđenih ustavom. Ograničenje širenja informacija ne dopušta ni Zakon o merama za slučaj vanrednog stanja.

Naredba druga

Medijima je posvećena posebna pažnja u Naredbi o sprečavanju javnog obaveštavanja, rasturanja štampe i drugih obaveštenja o razlozima za proglašavanje vanrednog stanja i primeni mera u vreme vanrednog stanja od 13. marta 2003. Zabrana javnog informisanja, rasturanja štampe i drugih obaveštenja o razlozima za proglašavanje vanrednog stanja i primeni mera u vreme vanrednog stanja, osim prenošenja zvaničnih saopštenja nadležnih državnih organa, ostala je. Inovacije su u tome što zabranu izriče Ministarstvo kulture i javnog informisanja svojim rešenjem. Ono, pri tome, ima pravo da zabrani konkretnu emisiju, konkretno izdanje novina, itd, a policija oduzima i pečati primerke štampe i drugih sredstava javnog informisanja (tačke 1. i 2. Naredbe). Uz zabranu, ministarstvo izriče i novčane kazne (tačka 3. Naredbe). Ovlašćeno je i da istim rešenjem kojim je zabranilo konkretnu informaciju i izreklo novčane kazne - “privremeno zabrani izdavanje javnog glasila, emitovanje određenih radio i televizijskih emisija ili programa i informacija koje emituju agencije, kao i elektronskih i drugih načina javnog obaveštavanja (tačka 4. Naredbe). Na rešenje ministarstva ne može se izjaviti žalba niti voditi upravni spor (tačka 5. Naredbe).

Ovde važi sve što je rečeno kod razmatranja ograničenja prava na širenje informacija (tačka 9. Naredbe prve). Pažnja će biti usmerena samo na inovacije. Prema ustavu i Maloj povelji, zabranu širenja informacija izriče sud. Naredba sudsku nadležnost prenosi na organ izvršne vlasti. Suspendovano je pravo na žalbu, što je moguće samo u ratnom stanju. Ministarstvo kulture i javnog informisanja steklo je vlast da privremeno zabrani rad javnog glasila, čime je uvedeno posebno ograničavanje prava. Informacija je tvorevina svesti. Kad se kolokvijalno kaže da se zabranjuju štampa, televizija itd. – zapravo se zabranjuje širenje informacije a tek posredno i sredstvo koje je prenelo informaciju. Npr. ako novine objave informaciju kojom se poziva na terorizam, zabranjuje se širenje (prenošenje) informacije, čime se zabranjuje i njen prenosnik, tj. tačno određeno izdanje novina. Prenosnik informacije ne može biti zabranjen za unapred, za sutra, za prekosutra, itd. Zabranjuje se informacija i niko ne može predvideti kakve informacije prenosnik može da saopšti za dan, dva dana, ili deset dana. Stoga ustav i Mala povelja za svaku novu zabranu širenja informacije (time i zabranu prenosnika) zahtevaju novu nedopuštenu informaciju, novu odluku o zabrani. Naredba tvori indukciju prema kojoj se iz jedne zabranjene informacije izvodi zaključak o tome da će i sve predstojeće informacije biti nedopuštene. Zabranjuje buduću, neizrečenu i neizvesnu informaciju, jer onemogućuje javno glasilo da uopšte prenosi informacije. Javno glasilo se privremeno zabranje sasvim nezavisno od informacija koje bi prenosilo ubuduće.

Naredba treća

Naredba o posebnim merama u oblasti pravosuđa koje se primenjuju za vreme vanrednog stanja donesena je 21. marta 2003. Za razliku od prethodne dve, ima pravni osnov samo u ustavu (članu 83. tački 8. US), ne i u Zakonu o merama za slučaj vanrednog stanja. Njome nisu ograničavana niti suspendovana ljudska prava, već je menjan personalni sastav pravosuđa. Predsednik Okružnog suda u Novom Sadu imenovan je za vršioca dužnosti predsednika Vrhovnog suda Srbije (tačka 1), suspendovan je Republički javni tužilac (tačka 2), umesto njega imenovan je drugi za vršioca dužnosti (tačka 3), a novoimenovinim vršiocima dužnosti dodeljeno je ovlašćenje da suspenduju predsednike neposredno nižih sudova i neposredno niže javne tužioce i na njihova mesta imenuju vršioce dužnosti (tačka 4).

Predsednik Srbije ... »po svojoj inicijativi ili na predlog Vlade, za vreme ratnog stanja ili neposredne ratne opasnosti, donosi akte o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine s tim što je dužan da ih podnese na potvrdu Narodnoj skupštini čim ona bude u mogućnosti da se sastane. Aktima donetim za vreme ratnog stanja mogu se.... izmeniti organizacija, sastav i ovlašćenja Vlade i ministarstva, sudova i javnih tužilaštva« (član 83. tačka 7. US). Predsednik Srbije može, ali u ratnom stanju, da menja personalni sastav sudova i javnih tužilaštava ako Narodna skupština ne može da se sastane.

U Srbiji, gde je proglašeno vanredno stanje, gde Narodna skupština redovno zaseda, gde se kod proglašenja vanrednog stanja sastaje bez poziva (član 79. stav 4. US) – vršilac dužnosti predsednika Srbije doneo je mere tipične za ratno stanje. Preuzeo je nadležnost Narodne skupštine, koja je ovlašćena da bira i unapređuje sudije i javne tužioce (član 73. tačka 10. US). Da bi neko postao starešina pravosudnog organa, najpre mora biti izabran u taj organ, starešinstvo je drugi korak u logičkom nizu. Stoga se operacija koju je izveo vršilac dužnosti predsednika Srbije može razložiti na dva dela: najpre je predsednika nižeg suda (novosadskog okružnog) unapredio u sudiju Vrhovnog suda Srbije i potom ga imenovao za vršioca dužnosti predsednika Vrhovnog suda Srbije. Istim metodom umesto Republičkog javnog tužioca koga je suspendovao, unapredio je u Republičko javno tužilaštvo drugu ličnost i potom je imenovao za vršioca dužnosti Republičkog javnog tužioca. Istina, oba imenovanja su, kako u Naredbi stoji, privremena, traju do okončanja vanrednog stanja. Ali, zar postoji institut privremenog sudije ili privremenog javnog tužioca?