Slobodan Samardžić

- Srbija i Evropska unija u najnovijem sporu –

U trenutku kada Sjedinjene Američke Države i neke članice Evropske unije odlučuju o nepravnom i nasilnom rešenju pitanja Kosova i Metohije, u Srbiji se odvija veliki politički spor oko budućnosti njene veze sa Evropskom unijom. Ovaj spor se verovatno nije mogao izbeći budući da su neke države članice EU i sama Unija već duže vreme duboko zagazile u rešavanje pitanja statusa Kosova. Već godinama unazad Velika Britanija u stopu je sledila američku podršku nezavisnosti Kosova kao jedinog rešenja. Oko te osovine kretale su se, čas bliže čas dalje, još neke države članice Evropske unije, da bi poslednjih nedelja prošle godine osovini Amerike i Britanije definitivno prišle preostale tri velike države EU – Francuska, Italija i Nemačka.

Činjenica da se ova međunarodna osovina pobornika secesije Kosova konačno učvrstila, bila je odlučujuća za određivanje stava EU oko budućeg statusa Kosova i Metohije. Iako oprezno formulisan, taj stav je dovoljno jasan da se zaključi da je i Unija prešla Rubikon. Reč je o Zaključcima sa sastanka Evropskog saveta EU od 14. decembra prošle godine.

Sasvim je razumljivo da je ovakav razvoj situacije izazvao dodatno alarmiranje političkih činilaca i političke javnosti Srbije. Složeni i, rekao bih, specifični odnosi Srbije i Evropske unije nisu mogli a da ne izazovu ozbiljne političke sporove ne samo u široj političkoj javnosti nego i u vladajućoj koaliciji u Srbiji.

Pre prikaza samog problema, vredi se osvrnuti na sporove koji su se ovim povodom pojavili u zemlji. Pažnju pre svega privlači fenomen odbrane Evropske unije, pa i Evrope kao nekakve opšte ideje, od navodnih antievropskih stavova i tendencija unutar same vladajuće koalicije. Tu navodnu odbranu prati nesvakidašnji emotivni žar. Kaže se, na primer, da je odbijanje prihvatanja misije EU na Kosovu, ili odbijanje da se u konkretnim okolnostima potpiše Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), uvreda za EU koju nam ona neće oprostiti, da je to ravno samoubistvu države, da to ima učinke katastrofe i tome slično.

Može se primetiti zanimljiv paradoks. Ljudi obično unose emocije kada je u pitanju odbrana nacionalnih interesa, i to se smatra manje-više normalnim obzirom na samu prirodu nacije kao, između ostalog, zajednice kolektivnih emocija. S druge strane, Evropska unija je u najvećoj meri racionalna pravno-politička tvorevina i nije poznato da joj i državljani njenih država članica pristupaju emotivno. To se sada događa jedino u Srbiji i to u neverovatnom kontekstu u kome joj se nasilno oduzima deo teritorije, a s njom i deo nacionalnog identiteta. Na drugom polu spora, na onom na kome se prioritet nepodeljeno daje opstanku Kosova i Metohije u Srbiji, preovlađuju racionalni politički stavovi i argumenti.

Zbog svega ovog, neobično je važno da se u javnom političkom mišljenju i delovanju pođe od činjenica, da se one analiziraju i iz njih izvedu praktični zaključci.

Državna strategija Srbije prema Evropskoj uniji jasno je definisana u temeljnim državnim dokumentima. „Pripadnost evropskim principima i vrednostima“ je formulacija koja se nalazi već u prvom članu Ustava Republike Srbije, u kome se daje definicija države Srbije. Pre tri godine usvojena je Nacionalna strategija Srbije za pristupanje Evropskoj uniji, a posle toga niz dokumenata koji slede iz programa Evropskog partnerstva sa EU. Približavanje domaćeg zakonodavstva evropskom (pravu EU) takoreći je opšte mesto zakonodavnog procesa u Srbiji. Konačno, u novembru prošle godine parafiran je Sporazum o stablizaciji i pridruživanju sa EU posle niza teškoća i zastoja čiji je jedini uzrok bio tzv. haški uslov.

Za sve to vreme EU nije donela zajednički stav ( common position ), bez koga ona gotovo da ne može da vodi zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku, iako je sve vreme pregovora (2005-2007) bila veoma prisutna i angažovana u procesu. Sasvim je jasno da zajednički stav nije bio donet iz prostog razloga što države članice EU nisu mogle da usaglase jedinstven politički stav o ovom pitanju. I pored toga, na poštovanje suvereniteta i teritorijalnog integriteta Srbije Uniju su, pored relevantnih međunarodnih akata, obavezivali i njeni sopstveni osnivački dokumenti. U članu 11, alineja 3, Ugovora o Evropskoj uniji izričito stoji da Unija ima kao jedan od ciljeva svoje zajedničke spoljne i bezbednosne politike „održavanje mira i jačanje međunarodne bezbednosti u skladu sa nečelima Povelje Ujedinjenih nacija, kao i načelima Završnog akta iz Heksinkija i ciljevima Pariske povelje, uključujući one u pogledu spoljnih granica .“ (Kurziv autorov).

Tekst Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Srbije dosledno prati ove odredbe osnivačkih akata Unije i opšta ugovorna pravila u međunarodnim odnosima. U preambuli ovog Sporazuma jedna od osnovnih odredaba započinje rečima: „Uzimajući u obzir opredeljenje strana da u potpunosti sprovode sva načela i odredbe Povelje UN, OEBS, posebno onih sadržanih u Završnom aktu Konferenciji o evropskoj bezbednosti i saradnji...“.

Pravna kopča između ovih opštih ugovornopravnih obaveza i konkretnog slučaja Kosova i Metohije jeste Rezolucija SB UN 1244 (1999), koju je Unija zvanično prihvatila. To je potvrđeno i u SSP, posebno u stavu 1 člana 135, gde se izričito tvrdi da se ovaj Sporazum primenjuje na teritoriji Unije (tj. njenih država članica) s jedne i na teritoriji Srbije , s druge strane. Tek se u drugom stavu ovog člana utvrđuje izuzetak po kome se SSP „ ne primenjuje na Kosovu koje je trenutno pod međunarodnom upravom u skladu sa Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 od 10. juna 1999. godine. “ Za Kosovo se ne kaže „teritorija Kosova“ kao u prethodnom stavu za Srbiju. To je stoga što se u prvom stavu ovog člana izraz „teritorija“ koristi u strogom značenju međunarodnog prava i, u konkretnom slučaju, odnosi se samo na Srbiju i države članice EU kao buduće potpisnice Sporazuma. Konačno, ovde treba samo podsetiti da se u Rezoluciji SB UN 1244 na tri mesta garantuje suverenitet i teritorijalni integritet SR Jugoslavije (danas Srbije).

Iz ovog što je rečeno trebalo bi da je jasna pravna, pa onda i politička, obaveznost EU prema Srbiji kada je reč o određivanju budućeg statusa Kosova i Metohije. Valja napomenuti još jednu izričitu pravnu obavezu Evropske zajednice, koja se tiče njenog zaključivanja sporazuma o pridruživanju sa nekom državom. U članu 310 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice stoji da ta vrsta sporazuma „obuhvata uzajamna prava i obaveze, zajedničke akcije i posebne procedure“. U konkretnom kontekstu SSP sa Srbijom, od ključne važnosti je stav o uzajamnim pravima i obavezama . Standardno udžbeničko tumačenje tog stava ukazuje na međunarodnougovorni princip bilateralnosti, koji znači da država neće zadirati u unutrašnje pravo Zajednice, ali ni ova u suverena prava države.

Dosad je bilo reči o pravnim činjenicama odnosa EU i Srbije. Političke činjenice ovog odnosa su prilično protivrečne. Pritisnuta neumoljivim zahtevima SAD, EU je nevoljno klizila ka nepisanom (neobjavljenom) stavu o tzv. nadgledanoj nezavisnosti Kosova. Ovde je, doduše, teško govoriti o zajedničkoj politici EU, jer, kao što smo rekli, do zajedničkog stava kao obavezujućeg dokumenta EU nikada nije ni došlo. Pre je bilo reči o pritiscima i uticaju velikih država članica EU na manje, ali i na evropske institucije, u pravcu prihvatanja nadzirane nezavisnosti Kosova.

O nekakvom jedinstvu u EU oko ovoga ne može se govoriti, jer je oduvek postojao veći broj država članica koje su nedvosmisleno protiv nezavisnosti Kosova od onih koje su nedvosmisleno za nezavisnost. Između ove dve grupe nalazi se najveći broj država članica koje se po inerciji subjugacije prilagođavaju stavu većih i jačih. U takvoj situaciji nikada nije mogao da se formuliše i usvoji zajednički stav (on se usvaja jednoglasno u Savetu ministara), koji bi predstavljao pouzdani orijentir EU u vođenju i sprovođenju njene politike prema Kosovu i Metohiji. Zato se za nametanje misije EU na Kosovu, koja u postojećoj situaciji nema međunarodnopravni osnov svoje primene, priprema zajednička akcija ( common action ). To je vrsta operativnog dokumenta koji je moguće usvojiti kvalifikovanom većinom u Savetu ministara, ali kome bez zajedničkog stava nedostaje potrebna politička legitimnost u samoj Uniji.

Pritisnuta Sjedinjenim Državama, posle druge faze nameravano neuspelih pregovora o budućem statusu Kosova i Metohije, Evropski savet 14. decembra prošle godine donosi Zaključke u kojima (tačke 65 do 70) zagovara blisku budućnost Kosova kao nezavisne kvazidržave i utvrđuje svoju specijalnu ulogu u tome. Budući da se nezavisnost Kosova u ovim tačkama Zaključaka nigde izričito ne spominje, treba pomenuti bar one stavove iz kojih se jasno vidi politički smer Unije u ovoj stvari.

Unija je, dakle, spremna da preuzme „vodeću ulogu u jačanju stabilnosti u regionu i primeni rešenja koje određuje budući status Kosova.“ Koje li to „rešenje“ određuje budući status Kosova? Da nije možda ono čiji je autor Marti Ahtisari i koje nije prošlo na Savetu bezbednosti UN zato što se zalaže za nadziranu nezavisnost Kosova i time pledira za kršenje međunarodnog prava? Da ne bude dileme, pomenuti zaključci odmah iza citiranog stava utvrđuju da će Unija svoju misiju stabilizacije regiona i primene „rešenja“ sprovesti uz pomoć svoje misije, tačno po planu Martija Ahtisarija (aneks 10 Plana). Najzad, slučaj Kosova se u Zaključcima podvodi pod pravnu maglu slučaja sui generis , koji, navodno, neće predstavljati nikakav presedan.

Iz ovoga je jasno da je politika EU prema Srbiji, posebno posle usvajanja Zaključaka od 14. decembra, u velikoj suprotnosti, može se slobodno reći u kontradikciji, sa sveukupnim pravnim okruženjem: Poveljom UN, Završnim aktom iz Helsinkija, Rezolucijom 1244, ali i osnivačkim ugvorima EU i EZ i konačno parafiranim Sporazumom o stabilizaciji i pridruživanju između EU i Srbije.

Ono što u dnevnoj politici EU prema Srbiji sledi posle 14. decembra više pripada jednom političkom stilu koji realno proističe iz logike pravnog prestupa. Politička operacija koja je usledila ima za cilj da uspešno osvari nemoguću misiju: budućem ugovornom partneru, Srbiji, treba nametnuti rešenje secesijom Kosova a da partner zbog svoje strateške privrženosti evropskim integracijama prećutno prihvati i pravno i političko nasilje nad sobom. Za tu operaciju treba da posluži sam Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i stoga se on neočekivano ubacuje u igru. Zbog većeg političkog uloga, a to je priznanje nezavisnosti Kosova, u drugi plan se povlači do tada neprekoračiv „haški uslov“ i nagoveštava potpisivanje Sporazuma za 28. januar. Taj datum pažljivo je odabran, jer pada tačno u sredinu roka između dva kruga predsedničkih izbora u Srbiji.

Da ne postoji politički ulog nezavisnosti Kosova, Unija nikada ne bi ovako velikom nagradom podržala „demokratskog“ (znaci navoda idu na odgovornost Unije) kandidata na ovim izborima. Pravi razlog te podrške jeste očekivanje Unije, zajedno sa Sjedinjenim Državama, da bi nametanje nezavisnosti Kosova kroz jednostrano priznanje imalo manje rđave posledice po uspeh akcije nego ukoliko bi na izborima pobedio „nedemokratski“ (znaci navoda idu na odgovornost Unije) kandidat.

Ukratko, više je nego jasno da je posle prelomne odluke o aktivnoj podršci nelegalnoj secesiji Kosova od Srbije, Unija odlučila da sve što joj politički stoji na raspolaganju stavi u funkciju nezavisnosti Kosova. Tome pre svega pripada SSP sa Srbijom, koji se odjednom, od strateškog dokumenta od principijelne važnosti za Srbiju, ali i za samu Uniju, pretvorio u veliki ulog u ovoj svojevrsnoj političkoj kampanji.

Kakve su posledice ove politike EU prema Srbiji u samoj Srbiji? Očigledna opšta posledica jeste otvaranje velikog političkog spora, kako je pomenuto na početku teksta. Spor polako prelazi u javnomnjenjsku polarizaciju stanovišta, ali i u podelu unutar vladajuće koalicije.

Ocenu ovog spora možemo da damo samo polazeći od iznetih činjenica. Postoje očigledne razlike u tretiranju tih činjenica. Jedni svoje političke prioritete određuju polazeći od njih. U tom kontekstu za njih je očuvanje Kosova i Metohije u sastavu Srbije važnije od potpisivanja SSP u ovom trenutku. Drugi, pak, prihvataju ishitreno potpisivanje SSP iako je 14. decembra došlo do značajne promene u zvaničnom stavu EU prema pitanju secesije Kosova. Problem sa ovim stanovištem je u tome što je u međuvremenu SSP zaista postalo sredstvo za odvajanje Kosova od Srbije.

Ali možda je od svega štetnija klima manihejstva koja se širi političkim javnim mnjenjem Srbije. Tu klimu sasvim svesno šire ultimativne pristalice tzv. evropske Srbije. Odbijanje vlasti da prihvate nepravnu i protivpravnu misiju EU na Kosovu i odbijanje jednog dela vlasti da prihvati novu funkciju SSP oni bez zazora proglašavaju avetima nekakve neevropske prošlosti Srbije. Što je najgore, neki zvaničnici EU (o zvaničnicima SAD da i ne govorimo) pomažu raspirivanje ove crno-bele podele u današnjoj Srbiji. Zanimljivo je da se političko manihejstvo u Srbiji kao po pravilu širi kad god zemlja zapadne u veće političke teškoće.

Sa druge strane, u zvaničnoj Srbiji još uvek se više vodi računa o političkim i pravnim činjenicama nego o oportunitetima drugih, makar to bili političari EU. O tome govore sve rezolucije o Kosovu i Metohiji koje je Narodna skupština usvojila poslednjih godina, a naročito ona poslednja od 26. decembra 2007. godine. Ta Rezolucija daje jasne političke smernice za delovanje države povodom pitanja koje smo razmotrili u ovom članku. Tim povodom može se zaključiti da Srbija ostaje na svom evropskom putu samo ako sprovede ovu rezoluciju i samo ako se, s tim u skladu, zahvali Uniji na ponudi za 28. januar. Sve dok Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju ponovo ne zadobije svoje izvorno političko značenje.

Autor je ministar za Kosovo i Metohiju i profesor na Fakultetu političkih nauka

(NIN 2977 od 17.01.2008.)