Momir Dejanović

Institucionalna efikasnost u borbi protiv organizovanog i privrednog kriminala u BiH

U svom višegodišnjem djelovanju nastojim ukazati na problem katastrofalnih posljedica petnaestogodišnje kriminalne destrukcije u BiH i nepostojanja efikasnih institucija koje bi obezbijedile krivično-pravno sankcionisanje teškog kriminalnog nasleđa i smanjenje visokog nivoa aktuelne ugroženosti osnovnih društvenih vrijednosti. Nesankcionisanje kriminalnog nasleđa iz proteklog petnaestogodišnjeg perioda i institucionalno tolerisanje visokog nivoa kriminala i korupcije najozbiljnije ugrožava ili čini gotovo nemogućim uspostavljanje demokratskog društva, vladavinu prava, izgradnju povjerenja i pomirenja među narodima, održiv ekonomski i socijalni razvoj, evropske integracije i moralnu obnovu bosanskohercegovačkog društva.

Građani BiH suočavaju se sa veoma moćnom, uvezanom i uticajnom kriminalnom strukturom, koja ima svoje istaknute predstavnike ili zaštitnike u institucijama vlasti, političkim stranakama, međunarodnoj zajednici i biznisu. Nastoji se realizovati scenario očuvanja, jačanja i legalizacije kriminalne strukture i kriminalnih poslova kroz izbjegavanje sankcionisanja ili sankcionisanje manje od 10% odgovornih za kriminalno nasleđe iz proteklog perioda i stvaranje privida institucionalne borbe protiv kriminala i korupcije.

U proteklom periodu posebno su nedostajala nepristrasna istraživanja i analize problema u ovoj oblasti. Zato imamo stanje u kome se gotovo svakodnevno predstavnici odgovornih institucija za borbu protiv kriminala hvalisaju o navodnim rezultatima koje niko ili većina ne primjećuje (predsjednik Visokog sudskog i tužilačkog savjeta BiH izjavljuje kako su rezultati reforme pravosuđa impresivni, glavni tužioci i predsjednici sudova drže konferencije za novinare na kojim hvale sami sebe, predstavnici ministarstva unutrašnjih poslova imaju statistiku koja govori o tome da su svake godine sve uspješniji u otkrivanju i prijavljivanju izvršioca krivičnih djela).

Ovo je prva nepotpuna analiza institucionalne efikasnosti u borbi protiv organizovanog i privrednog kriminala, sa težištem na kriminalu u javnom sektoru. Analizirana je efikasnost institucija pravosuđa, ministarstva unutrašnjih poslova (kriminalistička policija) i službe za reviziju javnog sektora. Izabran je samo dio institucija koje, u ovoj fazi analize, mogu biti dobri reprezenti institucija pravosuđa, izvršne vlasti i «nezavisnog» revizorskog sektora. Pod efikasnošću u ovoj analizi podrazumjevaju se ukupni učinci institucija koje su one ostvarile ispunjavajući ili ne ispunjavajući svoje osnovne zakonske obaveze. Postoje mnogi ograničavajući faktori koji utiču da ova analiza ne bude potpuna u sadržajnom i metodološkom smislu. Bez obzira na ove manjkavosti, ova analiza je potrebna, jer predstavlja prvi korak ka uspostavljanju prakse redovnog, sistematičnog i nepristrasnog praćenja i analiziranja institucionalne efikasnosti u borbi protiv najtežih oblika kriminala u BiH.

Pravosuđe

Od reformisanog pravosuđa očekivalo se da će biti nezavisno od ostalih grana vlasti i kriminalne strukture, profesionalno i efikasno u svom radu. Posebna očekivanja bila su vezana za pravosuđe koje bi bilo spremno i sposobno da se efikasno suoči sa ogromnim kriminalnim nasleđem iz proteklog perioda, aktuelnim kriminalom i potrebom dekriminalizacije vladajućih političkih struktura. Zbog nedostupnosti ili nepostojanja svih potrebnih i relevantnih informacija o radu institucija prvosuđa, za ovu nepotpunu analizu korišteni su podaci iz godišnjih izvještaja o radu Visokog sudskog i tužilačkog savjeta BiH (VSTS), objavljeni statistički podaci o radu tužilaštava i drugi publikovani podaci.

VSTS ima mandat da osigura nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe. U procesu reforme pravosuđa VSTS je do sada imenovao oko 95% sudija i tužilaca, od čega je oko 80% sudija i tužilaca koji su u pravosuđu radili prije reforme. Mnoge imenovane sudije i tužioci ne ispunjavaju sve potrebne zakonske kriterije za ove funkcije. Na proces imenovanja određenih sudija i tužilaca ostvaren je uticaj stranačkih i kriminalnih struktura. Ovo je ključna greška, koja je od početka ugrađena u reformisano pravosuđe i ona ozbiljno limitira njegovu nezavisnost, nepristrasnost, profesionalnost i efikasnost. Osim nesporne odgovornosti VSTS za propuste u imenovanju sudija i tužilaca, postoji njegova odgovornost za lošu procjenu potrebnih kadrovskih kapaciteta, neadekvatna kadrovska rješenja u tužilaštvima, nedovoljno korištenje kapaciteta za edukaciju sudija i tužilaca i nespremnost ili nesposobnost za identifikaciju i otklanjanje ozbiljnih grešaka u reformskom procesu. Početkom 2007. godine u pravosuđu je bilo neriješeno oko 2 miliona predmeta, od čega se oko dvije trećine odnosi na takozvane komunalne predmete (u prosjeku blizu 2.000 predmeta po sudiji i tužiocu ili oko 700 po sudiji ili tužiocu, kada se odbiju takozvani komunalni predmeti). Ovi podaci pokazuju da VSTS nema sposobnost i strategiju da riješi ovaj veoma ozbiljan problem. Mogućnost izbora pojedinih članova VSTS, koji se mogu dovesti u vezu sa organizovanim i drugim oblicima teškog privrednog kriminala, može ozbiljno narušiti ugled i sposobnost ove institucije. Podaci o pritužbama na rad sudija i tužilaca i efikakasnost rada VSTS po ovim pritužbama prikazani su u narednom pregledu.

Prethodni rezultati pokazuju da je u protekle tri godine u prosjeku godišnje upućeno više od jedne pritužbe po sudiji i tužiocu, uz napomenu da je broj pritužbi značajno povećan u pretodne dvije godine i da je bilo samo 1% pritužbi po službenoj dužnosti. U protekle tri godine obrađeno je samo 58% podnesenih pritužbi, a disciplinske mjere izrečene su samo za 1% pritužbi. Ovi rezultati takođe pokazuju da se uglavnom izriču lakše disciplinske mjere (83%), a da su ostavke i razrješenja od dužnosti veoma rijetki (17%). Izuzetno visok broj pritužbi na rad sudija i tužilaca su indikator lošeg stanja u prvosuđu na koga VSTS nema adekvatan odgovor. VSTS nema sposobnosti i kapaciteta da ozbiljno razmatra sve pritužbe, tretman pritužbi je uglavnom površan, postoji nedopustivo mali broj disciplinskih postupaka koji se vode po službenoj dužnosti, izriče se simboličan broj uglavnom blažih diciplinskih sankcija i nije uspostavljen odgovarajući sistem kontrole odgovornosti za zakonit rad sudija i tužilaca. Zbog neodgovornog odnosa VSTS prema pritužbama, može se očekivati da će, zbog gubitka povjerenja građana, njihov broj biti smanjen u narednim godinama.

Na osnovu raspoloživih i ograničenih indikatora moguće je utvrditi približan nivo efikasnosti (učinka) VSTS. Nivo efikasnosti (učinka) mjeren je na skali od pet nivoa (izuzetno velika, velika, osrednja, mala i izuzetno mala). Ovih pet nivoa nalazi se u rasponu od izuzetno velike efikasnosti, koja podrazumjeva potpuno nezavisno pravosuđe u kome je izvršena lustracija, postojanje pravosudnog kapaciteta u kome nema neriješenih predmeta ili slučajeva i uspostavljen sistem kontrole rada i odgovornosti u kome je godišnji broj pritužbi na rad sudija i tužlaca manji od 10% u odnosu na njihov ukupan broj i gdje nema neprocesuiranih pritužbi na rad sudija i tužilaca, do izuzetno male efikasnosti, koja podrazumjeva zavisno pravosuđe u kome nije izvršena lustracija i u kome je ponovo imenovano preko 75% starih sudija i tužilaca, nepostojanje pravosudnog kapciteta zbog čega postoje neriješeni predmeti ili slučajevi čiji broj prelazi godišnji broj riješenih predmeta ili slučajeva i nepostojanje odgovarjućeg sistema kontrole rada i odgovornosti u kome je godišnji broj pritužbi veći od ukupnog broja sudija i tužilaca, gdje se obradi manje od 50% pritužbi i izreknu disciplinske sankcije za manje od 5% pritužbi. Na osnovu raspoloživih indikatora nivo efikasnosti VSTS mogao bi se približno ocijeniti kao izuzetno mali ili mali.

Tužilaštva su pravosudni organi zaduženi za gonjenje izvršilaca krivičnih djela. Nema procesuiranja i sankcionisanja odgovornih za izvršenje krivičnih djela bez aktivnosti ili preduzimanja zakonom predviđenih radnji od strane nadležnih tužilaštava, tako da će u ovoj analizi fokus biti na radu ili neradu tužilaštava, kao centralne institucije za borbu protiv najtežih oblika kriminala. U narednoj tabeli prikazani su podaci iz rada tužilaštava u BiH u 2006. godini u oblasti privrednog kriminaliteta.

Prethodni podaci pokazuju da tužilaštva u BiH u prosjeku godišnje riješe ili obrade oko 52% krivičnih prijava u odnosu na ukupan broj krivičnih prijava iz oblasti privrednog kriminaliteta u radu. Tužilaštvo Brčko Distrikta ima maksimalan učinak u rješavanju krivičnih prijava, dok je učinak ostalih tužilaštava približno isti. Tužilaštva u BiH u prosjeku nalože ili otvore istrage za oko 64% riješenih prijava iz oblasti privrednog kriminaliteta. Tužilaštvo Brčko Distrikta naloži istragu za 94%, Tužilaštvo BiH za 75%, okružna tužilaštva za 67% i kantonalna tužilaštva za 57% riješenih prijava. Tužilaštva u BiH u prosjeku podignu optužnice za oko 67% okončanih istraga ili za oko 42% riješenih prijava iz oblasti privrednog kriminaliteta. Sve ili gotovo sve podignute optužnice Tužilaštva BiH, Tužilaštva Brčko Distrikta i kantonalnih tužilaštava bivaju potvrđene, dok oko 7% optužnica okružnih tužilaštava ostane nepotvrđeno. Tužilaštva u BiH predlože oko 20% sporazuma o priznanju krivice u odnosu na ukupan broj potvrđenih optužnica iz oblasti privrednog kriminaliteta. Za ozbiljnu ocjenu efikasnosti ili učinka tužilaštava i drugih institucija u borbi protiv organizovanog i najtežih oblika privrednog i drugog kriminala postoji problem nedostatka relevantnih i zvaničnih podataka. Podaci koji se objavljuju nisu dovoljni za objektivnu ocjenu rada tužilaštava i drugih organa pravosuđa. Prvi i najozbiljniji problem je nepostojanje relevantnih podaka o stvarno izvršenom kriminalu u BiH. Prema procjeni u BiH se otkrije ili procesuira manje od 5% stvarno izvršenog organizovanog i drugih najtežih oblika privrednog kriminala. Drugi ozbiljan problem je otkrivanje ili prijavljivanje krivičnih djela od strane nadležnih institucija i drugih subjekata. Osim problema u prijavljivanju krivičnih djela od strane kriminalističke policije i drugih kontrolnih organa, postoji vrlo ozbiljan problem otkrivanja i gonjenja izvršilaca krivičnih djela od strane tužilaštava po osnovu službene dužnosti. O ovome ne postoje zvanični podaci, a procjena je da tužilaštva u BiH po službenoj dužnosti otkriju i gone manje od 1% izvršilaca u odnosu na ukupan broj prijavljenih krivičnih djela iz oblasti organizovanog i privrednog kriminala. Treći problem predstavlja rad na rješavanju ili obradi krivičnih prijava. Zbog nedovoljnog kapaciteta, tužilaštva nisu realno sposobna da pravovremeno i ozbiljno rješavaju ukupan kriminal ili sve pristigle krivične prijave. Prema procjeni, u ovoj ranoj fazi oko 10% krivičnih prijava biva odbačeno zbog nedozvoljenog eksternog uticaja na rad tužilaštava u BiH. Četvrti problem predstavlja neprofesionalno i površno sprovođenje oko polovine otvorenih istraga, koje završava okončanjem istrage bez podizanja optužnice ili podizanjem optužnice koja neće moći biti odbranjena na sudu ili će biti okončana nepravičnom presudom sa izuzetno blagim kaznama. U ovoj fazi veoma često je prisutna pojava neprofesionalnog rada kriminalističke policije, koju tužilaštva uglavnom tolerišu i ne preduzimaju zakonske mjere kako bi eliminisali posljedice neprofesionalnog rada policije u istrazi. Peti problem predstavljaju optužnice koje su urađene nedovoljno profesionalno, što za posljedicu ima nepotvrđivanje optužnica, oslobađajuću presudu ili presudu sa nepravičnim ili blagim kaznama. Šesti problem predstavljaju sporazumi o priznanju krivice, koji se kao institut veoma često zloupotrebljava od strane tužilaštava i sudova, jer se primjenjuje i u slučajevima kada postoji dovoljno dokaza za izricanje pravičnih kazni za izvršioce krivičnih djela (po sporazumu o priznaju krivice obično su izriču blage zatvorske kazne od nekoliko mjececi koje bivaju pretvorene u uslovne ili novčane kazne). Sedmi problem predstavlja gonjenje izvršilaca organizovanog i drugih najtežih oblika kriminala iz nadležnosti specijalnog tužilaštva RS. Iako još nema zvaničnih podataka o rezultatima rada specijalnog tužilaštva RS iz prve godine njegovog postojanja, moguće je izreći određene procjene i komentare o radu ovog tužilaštva. Za proteklih godinu dana ovo tužilaštvo nije završilo ni jednu, od nekoliko započetih istraga. Procjena je da u kriminalnom nasleđu RS ima najmanje 100 slučajeva iz nadležnosti ovog tužilaštva, a ovaj broj mogao bi biti znatno veći, ukoliko bude nastavljena praksa neefikasnog i neodgovornog rada okružnih tužilaštva. To znači da će ovom tužilaštvu trebati od 20 do 30 godina da završi istrage i zastupa optužnice za poznate slučajeve iz kriminalnog nasleđa, što bi moglo značiti da većina ovih slučajeva neće ni biti procesuirana. Osim nepostojanja potrebnog kapaciteta ovog tužilaštva za efikasno suočavanje sa kriminalnim nasleđem (nedovoljan broj tužilaca i neadekvatna kadrovska rješenja), postoji sumnja da se na njega već ostvaruje nedozvoljen eksterni politički ili stranački uticaj u određenim slučajevima za koje su otvorene istrage. Među slučajevima za koje su otvorene istrage pred ovim tužilaštvom, nalaze se i neki koji po stepenu društvene opasnosti i štete ne zaslužuju prioritetan tretman (slučaj jedne zemljoradničke zadruge i slični). Osmi problem predstavlja izbjegavanje gonjenja izvršilaca krivičnih djela iz vladajućih političkih struktura. Prema procjeni u ukupnom privrednom kriminalu po kriteriju društvene opasnosti i štete dominiraju izvršioci iz vladajućih i kriminalnih struktura koji imaju pokroviteljstvo ovih prvih. Prva linija zaštite ove strukture izvršilaca krivičnih djela su institucije koje izbjegavaju njihovo otkrivanje, prijavljivanje i gonjenje, druga linija zaštite je u tužilaštvima koja će «zalutale» prijave protiv izvršioca iz ove strukture odbaciti, neprofesionalno istražiti ili optužiti i poslednja linija zaštite je u sudovima, koji će optužene iz ove strukture osloboditi optužbe, prihvatiti sporazum o priznanju krivice ili izreći blage i nepravične kazne.

Na osnovu raspoloživih i ograničenih indikatora moguće je utvrditi približan nivo efikasnosti (učinka) tužilaštava u BiH. Nivo efikasnosti (učinka) mjeren je na skali od pet nivoa (izuzetno velika, velika, osrednja, mala i izuzetno mala). Ovih pet nivoa nalazi se u rasponu od izuzetno velike efikasnosti, koja podrazumjeva otkrivanje i procesuiranje preko 75% svih izvršenih krivičnih djela organizovanog i privrednog kriminala, rješavanje svih podnesenih krivičnih prijava u toku godine, sposobnost i spremnost za otkrivanje i gonjenje preko 50% svih izvršilaca krivičnih djela po službenoj dužnosti i ravnopravan tretman izvršilaca djela privrednog kriminala iz javnog i privatnog sektora, do izuzetno male efiksanosti, koja podrazumjeva otkrivanje i procesuiranje manje od 10% svih izvršenih krivičnih djela organizovanog i privrednog kriminala, rješavanje manje od 50% podnesenih krivičnih prijava u toku godine, nepostojanje sposobnosti i spremnosti za otkrivanje i gonjenje preko 10% svih izvršilaca krivičnih djela po službenoj dužnosti i neravnopravan tretman izvršilaca djela privrednog kriminala iz javnog i privatnog sektora. Na osnovu raspoloživih indikatora nivo efikasnosti tužilaštava u BiH mogao bi se približno ocijeniti kao izuzetno mali.

Policija

Od policijskih struktura očekivalo se da će biti profesionalne i efikasne u svom radu. Posebno se očekivalo da će policijske strukture biti profesionalnije i efikasnije u sprečavanju vršenja i otkrivanju krivičnih djela, kao i da će biti eliminisan ili bitno smanjen nedozvoljeni eksterni uticaj političkih, kriminalnih i drugih struktura na njihov rad. Za ovu analizu korišteni su podaci dobijeni od Ministarstva unutrašnjih poslova RS i drugi dostupni podaci.

Stranačka pripadnost ili podobnost je još uvijek dominantan kriterij za imenovanje na čelna i druga ključna mjesta u ministarstvima unutrašnjih poslova. Na ovaj način obezbjeđuje se stranački, kriminalni ili drugi nedozvoljen uticaj na rad policije koji ugrožava ili potpuno isključuje osnovne pretpostavke za njen profesionalni rad. Od svih policijjskih poslova, najlošija je situacija u kriminalističkoj policiji. Procjenjuje se da kriminalistička policija otkrije i prijavi manje od 5% stvarno izvršenih krivičnih djela u oblasti organizovanog i privrednog kriminaliteta. U narednoj tabeli prikazani su podaci iz rada kriminalističke policije MUP RS u 2006. godini u oblasti privrednog kriminaliteta.

Prethodni podaci pokazuju da u radu kriminalističke policije MUP RS u 2006. godini nije došlo do očekivanih ili potrebnih promjena u otkrivanju i prijavljivanju krivičnih djela iz oblasti privrednog kriminaliteta u odnosu na 2005. godinu. Iz ovih podataka nije vidljivo po koliko su izvještaja tužilaštva otvorila istrage i podigla optužnice, kojoj strukturi pripadaju prijavljeni, kolika je učinjena materijalna šteta, kolike su zaprijećene kazne i slično. U svom godišnjem izvještaju MUP RS konstatuje intenzivniji rad po izvještajima Glavne službe za reviziju javnog sektora RS, na osnovu čega je podneseno 59 izvještaja o počinjenim krivičnim djelima protiv 131 odgovornog lica (ukupna materijalna šteta iznosi 185.907.000 KM, od čega se 164.000.000 KM odnosi na Rafineriju nafte). U pomenutom izvještaju konstatuje se dobra saradnja MUP RS i tužilaštava, što upućuje na podijeljenu odgovornost i uravnoteženu neefikasnost ove dvije institucije u borbi protiv organizovanog i privrednog kriminala.

Nekoliko primjera iz rada jednog centra javne bezbjednosti na dobar način ilustruje iznesene konstatacije o stranačkom i kriminalnom uticaju, neprofesionalnosti i održavanju bitno nepromijenjenog stanja. Prvi primjer. Prije nešto više od deset godina postavljen je eksploziv u prostorije opozicionih novina i opozicione političke stranke. U profesionalno vođenoj istrazi otkrivena je grupa koja je organizovala i izvršila ovaj teroristički akt. U ovoj grupi bili su sin lokalnog lidera vladajuće stranke i ministra u Vladi RS, policajci i pripadnici lokalne kriminalne strukture. Da krivci za ovo djelo ne budu kažnjeni pobrinuo se tadašnji načelnik uprave kriminalističke policije u MUP RS, koji je sada visoki funkcioner u Državnoj agenciji za istrage i zaštitu BiH. Drugi primjer. U pomenutom centru javne bezbjednosti vršeno je nezakonito izdavanje ličnih dokumenata pojedincima iz BiH i Srbije, koji se dovode u vezu sa organizovanim i drugim najtežim oblicima kriminala. Nezakonito izdavanje ličnih dokumenata vršeno je uz posredovanje visokopozicioniranih i moćnih pojedinaca iz javnog sektora, a većina njih i danas pripada vladajućoj političkoj strukturi u RS. Na ovaj način izdati su nezakonito lični dokumenti licu koje je osuđeno u Sudu BiH zbog pranja novca i koje je fiktivno bilo prijavljeno na adresi gdje je stanovao bivši predsjednik Vlade RS. Za ove nezakonitosti niko od odgovornih iz ovog centra javne bezbjednosti nije krivično odgovarao, a jedan načelnik centra je poslije podnošenja ostavke imenovan na visoku poziciju u organima lokalne vlasti. Treći primjer. Licu koje je pred Sudom BiH osuđeno zbog pranja novca i utaje poreza na kaznu zatvora od 4 godine i novčanu kaznu od 350.000 KM, zatvorske vlasti, od prvog dana izdržavanja zatvorske kazne, omogućuju, svakodnevno od 7 do 19 sati, boravak na slobodi van zatvorskog prostora (nadležnost Ministarstva pravde RS). Četvrti primjer. Načelnici centra javne bezbjednosti, koji su uglavnom pod uticajem lokalne ili druge kriminalne strukture, kontrolišu rad kriminalističke policije. Policijski inspektor, koji je radio na rasvjetljavanju svih pomenutih i drugih teških krivičnih djela organizovanog i najtežeg privrednog kriminala, nema podršku načelnika centra, ima problema u radu i prijeti mu se smjenom. Na kraju, direktor policije u MUP RS prihvata prijedlog načelnika centra i smjenjuje ovog inspektora.

Na osnovu raspoloživih i ograničenih indikatora moguće je utvrditi približan nivo efikasnosti (učinka) kriminalističke policije u BiH. Nivo efikasnosti (učinka) mjeren je na skali od pet nivoa (izuzetno velika, velika, osrednja, mala i izuzetno mala). Ovih pet nivoa nalazi se u rasponu od izuzetno velike efikasnosti, koja podrazumjeva otkrivanje i prijavljivanje preko 75% svih izvršenih krivičnih djela organizovanog i privrednog kriminala, ravnopravan tretman izvršilaca djela privrednog kriminala iz javnog i privatnog sektora, potpunu depolitizaciju i profesionalizaciju kriminalističke policije i nepostojanje nedozvoljenog eksternog uticaja na rad kriminalističke policije do izuzetno male efiksanosti, koja podrazumjeva otkrivanje i prijavljivanje manje od 10% svih izvršenih krivičnih djela organizovanog i privrednog kriminala, neravnopravan tretman izvršilaca djela privrednog kriminala iz javnog i privatnog sektora, izuzetno visok nivo politizacije kriminalističke policije, izuzeno nizak nivo profesionalnosti u radu i postojanje nedozvoljenog eksternog uticaja na rad kriminalističke policije. Na osnovu raspoloživih indikatora nivo efikasnosti (učinka) kriminalističke policije u BiH mogao bi se približno ocijeniti kao izuzetno mali.

Služba za reviziju javnog sektora

Od službi za reviziju javnog sektora očekuje se da svojim radom obezbijede pravovremene i nepristrasne revizije poslovanja sa mišljenjima da li su poslovanja subjekata u javnom sektoru zakonita i da li se javnim resursima upravlja na najbolji način u opštem interesu? U stanju visoke kriminaliziranosti i korumpiranosti javnog sektora u BiH ova institucija je trebala imati zadatak da demaskira značajan dio organizovanog i drugih oblika najtežeg kriminala u javnom sektoru, obezbijedi potrebne informacije za procesuiranje i sankcionisanje odgovornih za kriminal i neefikasan rad, utiče na stvaranje ambijenta u kome sve manje ima uslova za postojanje organizovanog i drugog kriminala u javnom sektoru i utiče na povećanje transparentnosti, zakonitosti i efikasnosti u poslovanju javnog sektora.

Na osnovu nepotpune analize i praćenja rada Glavne službe za reviziju javnog sektora RS utvrđeno je da je ova služba do sada obavila revizije u tek oko 20% subjekata u javnom sektoru (uz ovakvu dinamiku rada trebaće joj od 25 do 30 godina da revizijom obuhvati sve subjekte u javnom sektoru, uz napomenu da će vremenom, sa okončanjem procesa privatizacije, doći do smanjenja ukupnog broja subjekata u javnom sektoru), da je do sada izvršena revizija tek u oko 50% opština u RS, da je izvršena revizija u manje od 5% javnih preduzeća i društava sa državnim kapitalom, da se godišnje izvrši u prosjeku 49 revizija i da dominiraju revizije kod subjekata u javnom sektoru koji su korisnici republičkog budžeta (oko 82% revizija odnosi se na entitetske organe i organizacije koji su korisnici republičkog budžeta, a preostalih 18% revizija odnosi se na opštine, javna preduzeća i društva sa državnim kapitalom). Takođe je utvrđeno da uglavnom nema odgovora tužilaštava i ostalih kontrolnih organa, Vlade RS i Narodne skupštine RS na nalaze ove službe koji su zahtijevali hitne istrage ili preduzimanje drugih mjera od strane ovih organa. Ova služba ne izvršava zakonsku obavezu godišnje revizije svih budžetskih korisnika, a revizija ostalih subjekata u javnom sektoru (opštine, javna preduzeća i društva sa državnim kapitalom) jednom u 10 ili 20 godina je neodrživa i štetna (ovi subjekti raspolažu sa budžetima ili prihodima koji su nekoliko puta veći od entitetskog budžeta). Nisu stvorene sve potrebne normativne i druge pretpostavke da ova služba bude u potpunosti nezavisna. Imenovanje revizora u potpunosti je zavisno od vladjuće političke strukture. Takođe su uočeni nedozvoljeni eksterni uticaji na službu ili revizore u procesu planiranja i izvršenja revizija kod određenih subjekata. Uočeno je takođe da ova služba nema potrebnu sposobnost ili kriterije da planira i izvrši pravovremene redovne ili vanredne revizije. U slučaju Željeznica RS i Rafinerije nafte revizija je izvršena sa velikom zakašnjenjem i pod pritiskom OHR (za ove subjekte postojale su informacije o nezakonitom i štetnom poslovanju koje su trebale biti dovoljan osnov za obavljanje hitne revizije u ovim subjektima). U slučaju jedne opštine ova služba ne reaguje na vrlo česte medijske informacije o nezakonitom i štetnom radu, istrage i presude protiv čelnika ove opštine i nekoliko zahtjeva da se izvrši vanredna i potpuna revizija budžetskog poslovanja ove opštine (daje se prednost kod revizije opštinama čiji su budžeti preko 100 puta manji od budžeta ove opštine, što dokazuje da ova služba ignoriše kriterij budžetskog potencijala i društvene štete). U slučaju Željeznica RS, Rafinerije nafte, pomenute opštine i nekih drugih subjekata ne treba isključiti ni postojanje nedozvoljenog eksternog uticaja na rad ove službe.

Izvršena je uporedna analiza dva revizorska izvještaja. Prvi izvještaj se odnosi na reviziju poslovanja Elektroprivrede RS, koju je izvršio specijalni revizor imenovan od strane OHR, a drugi izvještaj se odnosi na reviziju poslovanja Željeznica RS, koju je izvršila Glavna služba za reviziju javnog sektora RS. U pomenutim izvještajima prvo je utvrđeno ili mjereno prisustvo kategorija analize sadržaja koji se odnose na relevantne i irelevantne sadržaje. Nakon toga su u relevantnim sadržajima analizirane kategorije koje se odnose na:

1. sadržaje u kojima se konstatuje zakonito, efikasno, odgovorno i slično poslovanje,
2. sadržaje u kojim se konstatuje nezakonito ili neodgovorno poslovanje sa manjim štetnim posljedicama ili se iznose konstatacije neutralnog sadržaja,
3. sadržaje u kojim se konstatuje nezakonito ili neodgovorno poslovanje sa štetnim posljedicama, bez dovoljno razrade ili ukazavanja na ugrožavanje javnog interesa,
4. sadržaje u kojim se konstatuje nezakonito ili neogovorno poslovanje sa velikom štetnim posljedicama i sa dovoljno argumenata koja imaju ili mogu imati obilježja krivičnog djela,
5. sadržaje u kojim se konstatuju preporuke za poslovanje.

Uporedni rezultati analize sadržaja pokazuju značajne razlike između nalaza revizije poslovanja Elektroprivrede RS i Željeznica RS. Iz ovih rezultata je vidljivo da u izvještaju o reviziji poslovanja Elektroprivrede RS dominiraju relevantni sadržaji, a u okviru ovih sadržaja trećina se odnosi na sadržaje u kojima se konstatuje nezakonito i neodgovorno poslovanje sa velikim štetnim posljedicama koja imaju ili bi mogla imati obilježja krivičnog djela i petina na sadržaje u kojim se iznose konkretne preopruke za eliminisanje ili sankcionisanje nezadovoljavajućeg stanja utvrđenog revizijom. U izvještaju o reviziji poslovanja Željeznica RS utvrđeno je znatno veće učešće irelevantnih sadržaja, a u relevantnim sadržajima dominiraju sadržaji u kojim se konstatuje zakonito poslovanje i sadržaji u kojima se konstatuje nezakonito ili neodgovorno poslovanje sa manjim štetnim posljedicama. U izvještaju o reviziji poslovanja Elektroprivrede RS nalaze se konstatacije «loše rukovođenje, sukobi interesa, krađa i nemar koštaju ERS najmanje 166 miliona izgubljene dobiti» i slični sadržaji, dok ovakvih sadržaja u izvještaju o reviziji poslovanja Željeznica RS nema.

Uz sva ograničenja, moguće je na osnovu raspoloživih indikatora utvrditi približan nivo efikasnosti službi za reviziju javnog sektora . Nivo efikasnosti mjeren je na skali od pet nivoa (izuzetno velika, velika, osrednja, mala i izuzetno mala). Ovih pet nivoa nalazi se u rasponu od izuzetno velike efikasnosti, koja podrazumjeva potpuno nepristrasne i temeljite revizije, potpuno jasne i za druge organe upotrebljive nalaze revizije, vršenje redovnih godišnjih revizija u svim subjektima, sposobnost prepoznavanja potrebe za vršenjem vanrednih revizija i nepostojanje nedozvoljenog eksternog uticaja na rad revizorske službe i zavisnosti od institucija vlasti do izuzetno male efikasnosti, koja podrazumjeva uglavnom pristrasne i veoma površne revizije, nejasne i za druge organe uglavnom neupotrebljive nalaze revizije, vršenje revizija u vremenskom razmaku većem od 5 godina i nedovoljno kontrolisanje izvršenja preporuka sa prethodnih revizija, neprepoznavanje potrebe za vršenjem vanrednih revizija i postojanje nedozvoljenog eksternog uticaja na rad revizorske službe i zavisnosti od institucija vlasti. Na osnovu raspoloživih indikatora nivo efikasnosti službi za reviziju javnog sektora mogao bi se približno ocijeniti kao mali.

Zaključak i preporuke

Rezultati ove nepotpune analize pokazuju da BiH nema efikasne institucije za borbu protiv izuzetno visokog nivoa organizovanog i drugih najtežih oblika kriminala. Ove rezultate potvrđuje i ocjena o rastu privrednog kriminala u BiH (Izvještaj Evropske komisije o stanju iz oblasti organizovanog i privrednog kriminala u Jugoistočnoj Evropi iz 2006. godine), kao i ocjene da postoji nedostatak vizije i strategije za antikorupcijsku borbu, da su institucije za borbu protiv korupcije slabe i neefikasne i da nema ozbiljnog sankcionisanja privrednog kriminala počinjenog u toku i poslije rata (Izvještaj Transprency International BiH o studiji sistema nacionalnog integriteta BiH 2007.).

U BiH postoji ozbiljan problem da su najodgovornije institucije vlasti i međunarodne zajednice nedovoljno zainteresovane za stvarnu borbu protiv kriminala i korupcije, da su u vezi ovoga uglavnom davali lažna predizborna i druga obećanja i da postoji dominantan interes političkih i drugih elita da se održi visok nivo kriminala i institucionalne neefikasnosti. Odgovorni predstavnici vladajućih plitičkih struktura vrlo često su u sukobu interesa kada odlučuju o obezbjeđenju efikasnih institucija za borbu protiv organizovanog i privrednog kriminala (bivši i sadašnji ministri privrede, energetike i razvoja u Vladi RS štite direktora jedne elektrodistribucije, iako protiv njega ima potvrđena optužnica i više istraga o najtežim krivičnim djelima). Zato treba imati velike rezerve u iskrene namjere istaknutih predstavnika zakonodavno-izvršne vlasti kada optužuju institucije pravosuđa ili nekoga drugog za postojanje visokog nivoa kriminala i korupcije. U priči o reformi policije u BiH istaknute predstavnike vladajućih političkih struktura ne interesuje depolitizovana, profesionalna i efikasna policija, već zadržavanje postojećeg stanja kroz nuđenje rješenja koje jedna od strana neće prihvatiti. Na odgovorne institucije vlasti potrebno je izvršiti pritisak kako bi svi zajedno i pojedinačno preuzeli odgovornost za hitno obezbjeđenje potrebnih institucionalnih i drugih prepostavki za efikasnu borbu protiv kriminala i korupcije. Bilo bi najbolje da pritisak na institucije vlasti izvrše predstavnici nevladinog sektora u saradnji sa predstavnicima međunarodne zajednice u BiH. Ovaj pritisak treba da definitivno demaskira najodgovornije predstavnike vlasti u BiH: ili da preuzmu odgovornost i konkretne akcije koje će rezultirati efikasnom borbom protiv kriminala i korupcije ili da ostanu na pozicijama čuvara visokog nivoa kriminala i institucionalne neefikasnosti. Ukoliko se iskreno opredijele za preuzimanje odgovornosti, prvi korak bi trebao biti dogovor o konkretnim, usaglašenim i kratkoročnim aktivnostima kojima se interveniše u institucijama kako bi se obezbjedila njihova značajno povećana efikasnost u borbi protiv organizovanog i privrednog kriminala.

U oblasti pravosuđa treba intervenisati sa mjerama koje ne smiju ugroziti njegovu nezavisnost, već naprotiv, uz značajno povećanje njegove efikasnosti, treba biti povećanja i njegova nezavisnost. VSTS treba napustiti odbranašku i narcisoidnu poziciju, gdje se brani i ono što je neodbranjivo ili što se ne bi smjelo braniti i gdje se svaka kritika doživljava kao napad ili ugrožavanje nezavisnosti pravosuđa. Treba najozbiljnije razmotriti pitanje sadašnje strukture članstva VSTS u kome dominiraju članovi iz pravosudnih institucija, kadrovskog jačanja tužilaštava za procesuiranje organizovanog i privrednog kriminala, jačanja odgovornosti i kontrole rada sudija i tužilaca, vremenskog trajanja mandata sudija i tužilaca, prezentaciju kvalitetnijih ili potpunijih podataka o radu institucija pravosuđa i slično.

U oblasti unutrašnjih poslova treba preduzeti niz mjera koje će eliminisati ili značajno umanjiti nedozvoljen eksterni uticaj vladinih, stranačkih, kriminalnih i drugih struktura. Osim funkcije ministra, sve druge funkcije i radna mjesta u ovom ministarstvu moraju biti nestranačka i depolitizovana. Posebno je potrebno kadrovski ojačati kriminalističku policiju za organizovani i privredni kriminal, učiniti je profesionalnijom i nezavisnijom od načelnika centara, poboljšati komunikaciju sa javnošću i slično.

U oblasti revizije javnog sektora treba preduzeti mjere koje će obezbijediti veću nezavisnost i kadrovsko jačanje službi za reviziju javnog sektora, kako bi bile znatno efikasnije u radu i imale nalaze koji su upotrebljiviji za nadležne institucije.