Danijel V. Drezner (Daniel W. Drezner)

Novi Novi svetski poredak

Uspon i pad

Kroz čitav 20. vek lista svetskih sila je bila predvidivo kratka: SAD, Sovjetski Savez, Japan i severozapadna Evropa. Ovaj vek će se razlikovati. Kina i Indija u pogledu privrede i politike ulaze među borce u teškoj kategoriji – kineske rezerve u čvrstoj valuti iznose preko hiljadu milijardi dolara, a u Indiji sektor visoke tehnologije raste velikom brzinom i skokovito; obe zemlje su već priznate nuklearne sile koje razvijaju i okeansku vojnu flotu. Nacionalni obaveštajni savet, vladin think-tank u Americi, predviđa da će do 2025. godine Kina i Indija biti druga i četvrta ekonomska sila na svetu. Takvo njihovo jačanje je najava multipolarne ere u svetskoj politici.

Taj tektonski poremećaj predstavljaće veliki izazov za globalne institucije koje postoje od četrdesetih godina prošlog veka i u kojima dominiraju SAD. Po nalogu Vašingtona, međunarodni aranžmani su tokom šest decenija podstakli liberalizaciju trgovine, otvorili tržišta kapitala, zaustavili proizvodnju nuklearnog oružja, obezbedili relativni mir i prosperitet – i ogromni dobitak za SAD. Ali, ukoliko se rastuće sile poput Kine i Indije ne uključe u te aranžmane, budućnost tih aranžmana je vrlo neizvesna.

Imajući u vidu rad Bušove administracije u poslednjih šest godina, moglo bi se pomisliti da ona neće umeti da na najbolji način odgovori ovim izazovima. Na kraju krajeva, njen unilateralistički impuls, živopisno demonstriran u Iraku, postao je omiljena tema za kritiku na račun američke spoljne politike. Međutim, iračka kontroverza je bacila u senku pragmatičniju i multilateralnu komponentu velike strategije Bušove administracije – pokušaj Vašingtona da u cilju prilagođavanja promenama na planu globalne distribucije moći restrukturiše američku spoljnu politiku i međunarodne institucije. Bušova administracija je svoje resurse u izvršnoj vlasti preorijentisala u pravcu novih velikih sila koje se pojavljuju na horizontu. U želji da privoli te zemlje da prihvate osnovna načela svetskog poretka koji su oblikovali Amerikanci, Vašington je dao svoj doprinos jačanju njihove pozicije u međunarodnim telima, od MMF do Svetske zdravstvene organizacije, i pružio im im podršku u veoma različitim pitanjima, od neširenja nuklearnog oružja, do problema monetarnih odnosa i zaštite životne sredine. Sve se to mnogo više ticalo takozvane niske politike nego globalnog rata protiv terorizma, i zbog toga nije zabeleženo na radarima mnogih posmatrača. A, u stvari, Džordž Buš Mlađi je oživeo projekat Džordža Buša Starijeg, projekat stvaranja "novog svetskog poretka" – ali tako što on, zapravo, stvara novi Novi svetski poredak.

Ovaj nenajavljeni projekat proističe iz dobre namere i dobro je osmišljen. Međutim, nailazi na dve vrste teškoća. Prva je to što jačanje pozicije zemalja u usponu znači slabljenje pozicije onih sila koje su na zalasku. U skladu s tim, bilo je članica EU koje nisu bile nimalo oduševljene nekim aspektima američke strategije. Naravno, sama EU se već prilagodila novoj situaciji i, odgovarajući na američki unilateralizam, rado sarađuje sa silama u usponu. Ali evropske zemlje nisu spremne da smanje svoju neproporcionalno visoku zastupljenost u multilateralnim institucijama. Drugi problem, koji je izazvala sama Bušova administracija, potiče iz unilateralističke reputacije Vašingtona. Rašireno je mišljenje da je američka vlada poslednjih godina sresala mnoge strukture globalnog upravljanja, pa se zato svaki pokušaj te administracije da uvede nova pravila globalne igre prirodno tumači kao još jedan pokušaj Vašingtona da izbegne stege međunarodnog prava. Koalicija skeptičnih država, među kojima su i zemlje poput Argentine, Nigerije i Pakistana, dodatno će otežati Americi rad traženju načina da se Indija i Kina zaista priključe klubu velikih sila.

Bez obzira na te teškoće, u interesu SAD je da udvostruče svoje napore. Rastući antiamerikanizam je podstakao države, koje su tradicionalno neprijateljski raspoložene prema SAD, da ožive neke stare saveze poput Saveza nesvrstanih. Da bi prevazišla nepoverenje, Amerika treba da bude spremna na stvarne ustupke. Ako Kina i Indija ne budu osećale da su dobrodošle u postojećim međunarodnim institucijama, one bi mogle da stvore nove – ostavljajući SAD izvan njih.

Plus "ça change"

Kada su krajem četdesetih stvoreni Ujedinjene nacije, MMF, Svetska banka, Opšti sporazum o carinama i trgovini (GATT) i NATO, SAD su bile nesporni hegemon u Zapadnom svetu. Ove institucije su odražavale dominaciju SAD, a prioriteti u njima su postavljeni tako da uvećaju moć Sjedinjenih Država i njihovih evropskih saveznika. Francuska i Velika Britanija su vekovima bile velike sile, i pedesetih su im pravila igre još uvek davala značajne prerogative. Dobile su stalno mesto u Savetu bezbednosti UN. Dogovoreno je da izvršni direktor MMF-a uvek bude Evropljanin. U GATT-u je glas Evrope imao faktički istu težinu kao glas Amerike.

Danas je raspodela moći u svetu mnogo drukčija. Po podacima iz Goldman Sachs i Deutsche Bank , 2010. godine godišnji rast nacionalnog dohotka Brazila, Rusije, Indije i Kine (takozvanih BRIC zemalja), biće viši od rasta dohotka SAD, Japana, Nemačke, Velike Britanije i Italije zajedno; do 2025. on će biti duplo veći od dohotka G7 (grupe industrijski najrazvijenijih zemalja).

Ovi trendovi su bili očigledni već početkom devedesetih, a kraj Hladnog rata je pružio priliku da se međunarodne institucije prilagode silama u usponu. U to vreme, međutim, odluka Vašingtona je bila da osnaži stare aranžmane. GATT je postao Svetska trgovinska organizacija, NATO je obuhvatio zemlje Istočne Evrope, a zonu svog uticaja proširio na Balkan. Paket makroekonomskih mera poznat kao Vašingtonski konsenzus postao je sveto pismo za vodeće međunarodne finansijske institucije. Malo šta se u institucijama menjalo u cilju prilagođavanja novopridošlim svetskim silama, s izuzetkom stvaranja Organizacija za azijsko-pacifičke ekonomsku saradnju (APEC) 1989. godine i teško izborenog prijema Kine u STO 2001. godine. Mnoga nova tela, kao što je FATF (Financial Action Task Force), čiji je zadatak sprečavanje pranja para, bila su sastavljena od dobro poznatih članova: SAD i njihovih visoko industrijalizovanih saveznika.

Klintonova administracija je imala dobre razloge da ne učini više. Ponovna izgradnja međunarodnih institucija je nezahvalan posao koji zahteva da se nosioci moći dobrovoljno odreknu dela svog uticaja. Devetesetih godina nije postojala urgentna potreba za tako nečim. Kina i Indija jesu bile sile u usponu, ali još uvek daleko od statusa velikih sila. Čak su i manje promene u američkoj spoljnoj politici – kao što je smanjenje broja vojnika u Nemačkoj – bile povod za velike kontroverze. I što je još važnije, Klintonova administracija je imala uspeha u snaženju starih institucija. Stvaranje STO ojačalo je globalne trgovinske aranžmane. NATO je bio na čelu efikasnih akcija u Bosni i na Kosovu. Ugovor o neširenju nuklearnog oružja (NPT) je obnovljen na neograničeno vreme. Bez obzira na povremena gunđanja zbog američke dominacije, izgledalo je da su SAD sposobne da legitimno ostvaruju svoje interese putem veštog korišćenja multilateralne diplomatije. Sve u svemu, američka hegemonija nije dovedena u pitanje.

Ovi dobici su, međutim, ostvareni po cenu skrivenih troškova. Mnoge od sila u usponu su smatrale da postojeće strukture globalnog upravljanja deluju na njihovu štetu. Ponašanje MMF tokom finansijske krize u Aziji devedesetih ocenjeno je kao prepotentno i to je pothranilo resantimane u pacifičkom regionu. Nju Delhi su obeshrabrili prigovori Vašingtona na njegove nuklearne testove 1998. godine – Indiji je bilo dosta toga da je Vašington posmatra isključivo kroz prizmu bezbednosti u Južnoj Aziji. Kina je bila ogorčena otezanjem pregovora o njenom prustupu STO. A NATO bombardovanje Kosova je bilo trostruko problematično za Peking: slučajan pogodak kineske ambasade u Beogradu pojačao je nacionalističke strasti, spremnost Vašingtona da zarad zaštite ljudskih prava pređe preko međunarodno priznatih državnih granica sukobio se sa načinom na koji Peking shvata nacionalnu suverenost, i, na kraju, odluka SAD da zaobiđe Ujedinjene Nacije i krene u akciju posredstvom NATO, jasno je pokazala dokle sežu granice stvarnog uticaja Kine na svetsku politiku. Na ulasku u novi milenijum, u zemljama sa najvećim privrednim rastom taložila se netrpeljivost prema SAD.

Nju dil

Odgovor Bušove administracije na napade od 11. septembra doveo je do pojave čitave lavine knjiga posvećenih potrebi da se još jednom razmisli o opštoj strategiji SAD. U većini njih se, s obzirom na haos u Iraku i zastoje u ratu protiv terorizma, osuđuje sklonost Bušove administracije ka ratnom unilateralizmu i tvrdi se da je moguće odabrati bolji pristup. Ta kritika ima osnova ako se ima u vidu odbijanje multilateralizma u kontekstu Konvencije o biološkom oružju, Ženevske konvencije i Operacije Iračka sloboda.

Ali, bez obzira na retoričke ispade bivšeg ambasadora u UN Džona Boltona i bivšeg Sekretara za odbranu Donalda Ramsfelda, zbog kojih je lako zaključiti obrnuto, analiza ne sme na tome da završi. Mnoštvo razloga može da objasni skorašnje okretanje Vašingtona silama u usponu, i njegovo istovremeno nastojanje da poboljša globalno upravljanje. Tom preokretu su jednim delom doprinele i promene u personalnom sastavu – na primer, nije slučajnost da se najveći deo tih napora na uključivanju sila u usponu dogodio od kako je Kondoliza Rajs postala državni sekratar, i da su se stvari ubrzale otkako je Henri Poulson na mestu sekretara finansija. A delom je do promene došlo i zbog pritiska spolja . Kako je to Filip Gordon iz Brukings Instituta prošle godine rekao u Foreign Affairs, zbog neuspeha u Iraku neokonzervativizam je postao neodrživa strategija.

Ali napori da institucionalizuje novi aranžman među velikim silama već dugo je, barem jednim delom, komponenta spoljne politike Bušove administracije. Pored toga, multilateralizam vašingtonskog tipa je pre svega sredstvo za ostvarivanje američkih ciljeva. U skladu s tim, Bušova administracija prednost daje institucijama za koje misli da su efikasne (na primer STO) i neprekidno traži primenu multilateralnih normi i odluka koje smatra važnim (bilo da su to sporazumi o pozajmicama MMF-a ili rezolucije Saveta bezbednosti UN). Stoga i prekoreva institucije koje ne zadovoljavaju standarde koje su same postavile (recimo, neka druga tela UN-a). Nacionalna bezbednosna strategija iz 2006. ponovo pokazuje dvostrukost pozicije Vašingtona – u toj se strategiji navodi da konsenzus velikih sila "moraju podržati odgovarajuće institucije, regionalne i globalne, da bi saradnja bila trajnija, efektivna i dalekosežnija; tamo gde se postojeće institucije mogu reformisati kako bi odgovorile na nove izazove, mi, zajedno sa našim partnerima, moramo da ih reformišemo, a gde ne postoje odgovarajuće institucije, mi, zajedno sa našim partnerima, moramo da ih stvorimo".

Globalne institucije više nisu dobar politički okvir ako odnosi moći odlučivanja unutar njih više ne odgovaraju realnoj distribuciji moći – a danas se upravo to dešava. Savet bezbednosti UN je očigledan primer, a grupa G7 još drastičniji. Države G7 su sedamdesetih godina preuzele zadatak ublažavanja makroekonomskih neravnoteža na globalnom planu. Tokom osamdesetih, kada je tih sedam zemalja obuhvatalo oko polovinu svetske privrede, bili su umereno uspešni. Međutim danas, čak i kada se sastanu sa Rusijom (kao G8), one ne mogu biti efikasne ako u razgovor ne uključe privrednog teškaša kakav je Kina. A nije lak zadatak uključiti sile u usponu, i pri tom održati privid da se ništa ne menja. Ipak, taj poduhvat postaje manje zastrašujući kada shvatimo da će uspeh u njemu koristiti kako zemljama u usponu, tako i SAD-u. Zemlje u usponu će dobiti priznanje i legitimitet koji odgovara njihovoj novostečenoj moći. Naravno, moraće da prihvate multilateralni poredak zasnovan na američkim principima. Ali, one su se – naročito Kina i Indija – fenomenalno razvile čineći upravo to. S obzirom da se sada bave održanjem svojih visokih stopa ekonomskog rasta, sile u usponu imaju neke zajedničke interese sa SAD po pitanjima kao što su sigurnost snabdevanja energijom i prevencija pandemija.

Jedan na jedan

Bušov tim je već uložio veliki trud da održi korak sa promenama u svetu. Pre nekoliko godina je počelo preorijentisanje resursa unutar američke vlade. Nedavno je taj tim inicirao multilateralne napore da se Kina i Indija uključe u važne međunarodne političke projekte.

Ministarstvo odbrane je bilo prva američka državna institucija u kojoj su napravljene velike promene u skladu sa novim Novim svetskim poretkom. Sve je počelo premeštanjem američkih trupa stacioniranih u inostranstvu. Više od 250 000 vojnika je 2004. godine bilo bazirano u 45 zemalja, a polovina od njih u Nemačkoj i Južnoj Koreji, bojnim poljima Hladnog rata. Da bi trupe učinio pokretljivijim pošto se stalno menja izvor pretnji, američki predsednik Buš je avgusta 2004. objavio da će se smanjiti broj američkih vojnika stacioniranih u inostranstvu, i da će 35% američkih vojnih baza u inostranstvu biti zatvoreno do 2014. godine. Mnogo vojnika će se vratiti u Ameriku, a neki će biti raspoređeni u zemljama koje su na periferiji nove zone pretnje: u istočnoj Evropi, centralnoj Aziji i duž pacifičkog pojasa.

Prilagođava se i Stejt department. U govoru na Dordžtaun Univerzitetu januara 2006. godine, državni sekretar Kondoliza Rajs je rekla: "U 21. veku, nacije u usponu poput Indije, Kine, Brazila ili Egipta, Indonezije i Južne Afrike, sve više utiču na tok istorije... Naše trenutno globalno političko pozicioniranje ne odražava ovu činjenicu. Na primer, mi imamo približno jednak broj službenika Stejt Departmenta u Nemačkoj, zemlji od 82 miliona ljudi kao i u Indiji, zemlji od milijardu ljudi. Danas je jasno da Amerika mora početi da preraspoređuje svoje dilpomatske snage širom sveta... na nova kritična mesta u 21. veku". Rajsova je objavila da će do 2007. godine 100 zaposlenih u Stejt Departmentu biti premešteno iz Evrope u zemlje poput Indije i Kine.

Vašington je takođe ojačao bilateralne odnose sa Indijom i Kinom. Posle početnih neprijatnosti (prva spoljnopolitička kriza Bušovog tima vezana je za sudar američkog špijunskog aviona s kineskim lovcem), administracija je promenila svoj pristup Pekingu. "Vreme je da u našoj politici odemo dalje od otvaranja vrata Kini da postane deo međunarodnog sistema", rekao je septembra 2005. tadašnji zamenik državnog sekretara Robert Zelik. "Mi moramo od Kine da tražimo da postane odgovoran učesnik tog sistema", tako da ona "radi zajedno s nama na održanju sistema koji je i njoj omogućio uspeh". Pominjanje Kine kao "odgovornog učesnika" postalo je sastavni deo zvaničnih američkih saopštenja, a stanovište koje stoji iza te retorike bilo je ideja vodilja u nekoliko različitih incijativa. Prošle jeseni, Vašington je pokrenuo "američko-kineski dijalog o privrednoj strategiji". Decembra meseca, ministar finansija Polson je predvodio delegaciju sastavljenu od šest visokih zvaničnika i Šefa Federalnih rezervi na dvodnevnim razgovorima sa kineskim kolegama po pitanjima koja su se protezala od saradnje u oblasti energetike do finansijskih usluga i deviznih kurseva. U vrlo raznolikim pitanjima, kao što su Severna Koreja i Darfur, vraćanje razvojnom planu razrađenom na samitu u Dohi, i konsultacija sa Međunarodnom agencijom za energiju, Vašington je nedavno pokušao da uvuče Kinu u krug velikih sila koje zajedno deluju.

Sjedinjene Države su posegnule i u pravcu Indije. Većim delom devedesetih SAD su se uglavnom bavile reševanjem spora između Indije i Pakistana povodom Kašmira i sprečavanjem moguće nuklearne krize. Iako je Pakistan značajan američki saveznik u ratu protiv terorizma, američko-indijski odnosi su značajno otoplili u poslednjih pet godina. Novembra 2006. godine, američko Ministarstvo trgovine je u Indiju poslalo najveću misiju za privredni razvoj koja je ikada ofomljena i na taj način se proširio trgovinski dijalog dve zemlje. Prošle godine je potpisan i sporazum o saradnji na polju civilne nuklearne energije – što je de facto priznanje Amerike da je Indija nuklearna sila. U ugovoru se Indija još jednom obavezuje da neće širiti svoje civilne nuklearne programe, ali zato njen vojni program ostaje izvan domašaja inspekcija Međunarodne agencije za energiju. Kritičari sporazuma su upozorili da to ugrožava Sporazum o neširenju nuklearnog naoružanja. Ali, Bušova administracija je odgovorila da je Indija sila u usponu, i da nuklearni duh ne može biti vraćen u bocu, a budući da je Indija demokratska zemlja, u ovom slučaju neće biti nikakve štete. Kako se kaže u Nacioanlnoj strategiji bezbednosti iz 2006, "Indija je spremna da na sebe preuzme odgovornost na globalnom planu sarađujući sa SAD na način koji je primeren jednoj velikoj sili".

"Sve uključeno"

Postajući još ambicioznija, Bušova administracija je pokušala da preoblikuje međunarodne organizacije tako da ih prilagodi silama u usponu. U nekim slučajevima, promene su se događale skoro neosetno. Stvaranje bloka G 20 zemalja u razvoju, na primer, prinudio je SAD da septembra 2003. godine, tokom ministarskog sastanka STO u okviru Doha runde trgovinskih pregovora, pozovu Brazil, Indiju i Južnu Afriku na pregovore u "zelenu sobu" u Kankunu. Kasnije su američki trgovinski pregovarači očajnički tražili veće učešće Kine u nadi da će Peking ublažiti gledišta militantnijih zemalja u razvoju.

Slično tome, Sjedinjene Države su ohrabrile Kinu da periodično učestvuje na sastancima ministara finansija i guvernera centralnih banaka zemalja članica grupe G7. Vašington je spreman da prizna kako raste značaj Kine u svetskoj politici i ekonomiji, a zauzvrat traži od Kine da prizna kako njena politika valutnog kursa i sputavanje domaće potrošnje doprinose globalnim ekonomskim neravnotežama. Na sastanke G7 povremeno su pozivani i zvaničnici iz Brazila, Indije i Južne Amerike, sa obrazloženjem da, kao se kaže u nedavnom objavljenom dokumentu američkog Ministarstva finansija, "rešavanje globalnih makroekonomskih poremećaja zahteva jačanje saradnje sa novim akterima izvan G7".

Takođe, kada se radi o obezbeđivanju većeg uticaja Kine (kao i Meksika, Južne Koreje i Turske), Bušova administracija je snažno podržala promenu glasačkih kvota unutar MMF-a. Kineska formalna kvota u velikoj meri potcenjuje stvarnu ekonomsku snagu te zemlje. Timoti Adams, podsekretar za međunarodne odnose u Ministarstvu finansija, rekao je za New York Times u avgustu 2006. da će Kina, "ukoliko se promene postojeći aranžmani i glas Kine bude imao veću težinu, osetiti i veću odgovornost u pogledu misije te institucije". Na sastanku u Singapuru u jesen 2006, Međunarodni monetarni i finansijski komitet MMF-a se složio da promeni kvote u skladu sa promenama u balansu privredne moći. Klej Loueri, zamenik sekretara za međunarodne odnose Ministarstva finansija ponovio je tadašnju poziciju Vašingtona: "Pre nekog vremena smo zaključili da je neophodno nešto promeniti i priznati sve veću ulogu zemalja koje se privredno razvijaju; u suprotnom će MMF gubiti na značaju i svima će biti gore". Vašington je nedavno signalizirao da je spreman da primi Kinu u Međuameričku razvojnu banku.

U međuvremenu, Bušova administracija se okrenula tešnjoj saradnji sa silama u usponu i po drugim pitanjima, posebno energije, životne sredine i ograničavanja nuklearne tehnologije. Vašington sarađuje sa Kinom kroz Radnu grupu za energiju APEC-a. Ohrabrio je Kinu i Indiju, koje su nestrpljive da obezbede stalni pristup energiji, da rade sa Međunarodnom agencijom za energiju u cilju stvaranja strateških naftnih rezervi. Takođe, Vašington je zajedno sa Australijom, Kinom, Indijom, Japanom i Južnom Korejom oformio Azijsko-pacifičko partnerstvo za čist razvoj i klimu kako bi olakšao razvoj koji počiva na energetski efikasnom i ekološki održivom razvoju. (Budući da to Partnerstvo obuhvata više od polovine svetske privrede ono u pogledu globalnog zagrevanja može da učini više od Kjoto protokola). Sjedinjene Države su se takođe oslonile na pomoć Indije i Kine u sprečavanju širenja nuklearnog oružja. Od Pekinga zavisi da li će se Pjongjang vratiti za pregovarački sto "šestorice" i da li će se primeniti finansijske sankcije koje Severnoj Koreji ograničavaju pristup tvrdoj valuti. U oktobru 2006. godine, posle severnokorejskog nuklearnog testa, Kina je prvi put prihvatila rezoluciju Saveta bezbednosti UN koja je nametnula sankcije režimu u Pjongjangu. Isto tako, Vašington se oslonio na podršku Indije u vezi sa američkim prigovorima na iranski nuklearni program; slično se dogodilo i kada je u Savetu bezbednosti iznosio argumente protiv Teherana, dok je Indija imala svoje predstavnike u upravljačkom odboru Međunarodne agencije za atomsku energiju.

Prepreke i teškoće

Suviše je rano da se kaže hoće li uspeti napori Vašingtona da Nju Delhi i Peking uvede u koncert velikih sila. Neke američke inicijative su propale ili dale slabe rezultate. Unutrašnja reforma MMF-a nije daleko dogurala: glasačka kvota Kine je porasla sa 2,98 posto na 3,72 posto. Reforma Saveta bezbednosti je zakočena zato što su predlozi proistekli iz samih tela UN bili nepraktični, a ključne sile nisu mogle da se slože koje zemlje zaslužuju stalno članstvo. Jedna od mnogih pat pozicija koje su paralisale Doha rundu pregovora bila je i odluka EU da neće dodatno smanjiti poljoprivredne subvencije dok zemlje G20 ne otvore svoja (ne-agrarna) tržišta. A protivnici američko-indijskog nuklearnog sporazuma tvrde da taj aranžman nije u skladu sa čvrstim stavom Vašingtona prema Iranu i Severnoj Koreji.

Međutim, skeptici bi trebalo da znaju da je potrebno vreme da bi ovakvi poduhvati dali rezultate. Dve međusobno nezavisne studije, autora Roberta Lorensa i Iana Džonsona, obojice sa Harvarda, pokazale su da je dugotrajno prisustvo Kine u međunarodnim ekonomskim i bezbednosnim aranžmanima polako, tokom godina, transformisalo režim u Pekingu od revolucionarnog u konzervativni režim koji čuva status quo. Strateški ekonomski dijalog sa Kinom, koji se zasad ocenjuje u rasponu od osrednjeg do prihvatljivog, zapravo je tek počeo. Kao i u slučaju Incijative za rešenje strukturnih problema, koja je razmatrana sa Japanom pre više od 15 godina da bi na kraju ipak dovela do otvaranja japanskog tržišta za američke prodavce na malo, napredak sa Kinom neće doći brzo.

Osim toga, menjanje pravila postojećih institucija vrlo je osetljiv poduhvat i to predstavlja dodatnu teškoću. Moć je igra sa nultom sumom, i svaki pokušaj da se u međunarodnim organizacijama unapredi položaj Kine, Indije i drugih zemalja u usponu koštaće druge zemlje dela njihovog uticaja. Od tih potencijalnih gubitnika se može očekivati da će kočiti ili sabotirati pokušaje reformi. Mada su evropske zemlje još uvek značajne, njihov ekonomski i demografski rast ne doseže rast ni zemalja u razvoju, niti SAD. Pošto im je bio dodeljen privilegovan položaj u mnogim ključnim posleratnim institucijama, evropske zemlje su najveći gubitnici u globalnoj redistribuciji moći koja favorizuje zemlje azijsko-pacifičkog regiona. A kako imaju pravo veta u mnogim organizacijama, oni mogu da se suprotstave promenama koje iniciraju Amerikanci. Evropljani jop imaju mnogo uticaja zahvaljujući EU koja im daje kontrolu nad glasačkim blokom od 25 zemalja u mnogim institucijama. Ali, ako se EU kreće ka zajedničkoj politici u oblasti bezbednosti i spoljnih poslova, valjalo bi se upitati zašto Brisel zaslužuje 25 glasova dok SAD, koje se sastoje iz 50 država, imaju samo jedan?

Od zemalja u razvoju na periferiji globalne ekonomije može se očekivati podrška Evropi u otporu reformskim naporima Amerikanaca – te zemlje ne žele da izgube ono malo uticaja koji imaju u multilateralnim institucijama. Taj otpor bi ubuduće mogao da bude još jači s obzirom da je Bušova administracija u nekim pitanjima pokazala sklonost ka unilateralizmu i tako navela druge da posumnjaju u njene motive. Verovatno je da će mnoge zemlje u naporima Vašingtona da sprovede reforme videti samo oportunistički pokušaj Amerike da se oslobodi stega već postojećih multilateralnih sporazuma. Osim toga, širom sveta raste antiamerikanizam i otežava saradnju sa SAD onim vladama koje su voljne za takvu saradnju.

Bušova administracija se suočava i sa preprekama kod kuće. Neke demokrate u Kongresu su se protivile incijativi Bele kuće da se Kini omogući veći uticaj unutar MMF-a sa argumentom da je to samo nagrađivanje jednog nefer igrača u globalnoj ekonomiji; posle parlamentarnih izbora 2006. godine, ova vrsta opozicije postaće još glasnija. Istraživanje sprovedeno na biračkim mestima pokazuje da glasači pružaju snažnu podršku geopolitičkom realizmu i ekonomskom populizmu – pozicijama koje bi mogle zakomplikovati napore da se preprave aranžmani globalnog upravljanja. S jedne strane, Amerikanci će verovatno lakše prihvatiti bilo kakvu multilateralnu bezbednosnu inicijativu koja bi smanjila pritisak na preopterećenu i na previše frontova rastegnutu američku vojsku; s druge strane, čini se da se sami građani Amerike najviše protive prilagođavanju međunarodnog poretka ekonomskim silama u usponu.

Unutra ili van?

Danas se može izgledati neobično da SAD žele da prekinu privilegovani odnos sa starim saveznicima u Evropi da bi nagradili vlade čije se političke agende često razlikuju od američke. Ali alternativa je još problematičnija – ukoliko se te zemlje ne integrišu, one mogu da krenu nekim svojim zasebnim putem i stvore međunarodne organizacije koje bi se u fundamentalnim pitanjima suprostavile američkim interesima. U poslednjih nekoliko godina antiamerikanizam je probudio neke uspavane grupacije poput Saveza nesvrstanih. Ukoliko Indija i Kina ne budu osećale da su saradnici na stvaranju međunarodnog sistema, onda bi mogle da stvore budućnost koja bi bila vrlo neprijatna za SAD. Nacionalisti u zemljama u usponu željno će koristiti svaki eventualni politički razlaz između tih zemalja i SAD.

Kina je već počela da stvara nove institucionalne strukture koje su van domašaja Amerike. Na primer, Šangajska organizacija sa saradnju, koju čine Kina, Kazahstan, Kirgistan, Rusija, Tadžikistan i Uzbekistan (sa Indijom, Iranom, Mongolijom i Pakistanom kao posmatračima), olakšala je, doduše ne u velikoj meri, saradnju na polju energetike. Na samitu te organizacije juna 2006. godine u Pekingu, iranski predsednik Mahmud Ahmadinedžad je predložio "suprotstavljanje pretnjama dominantnih zemalja da će upotrebiti silu protiv drugih država i da će se mešati u njihove unutrašnje stvari". Čini se da je to gledište prihvaćeno pošto se u završnoj zajedničkog deklaraciji tog samita kaže kako "istorijski nastale razlike u kulturnim tradicijama, političkim i društvenim sistemima, vrednostima i modelima razvoja, ne treba koristiti kao izgovor za mešanje u unutrašnje stvari drugih zemalja".

Kina, takođe, agresivno pokušava da se približi zemljama koje su bogate prirodnim resursima. Oktobra 2006. bila je domaćin afričkim liderima kako bi otvorila put do tog energentima bogatog kontinenta. Kineske vođe su predložile stvaranje zone slobodne trgovine u okviru Šangajske organizacije za saradnju i APEC-a, i pri tom pokazale takvu odlučnost da je američki predsednik Buš bio primoran da umesto rata protiv terorizma na prvo mesto svojih prioriteta stavi APEC, te je novembra 2006. i sam zatražio slobodnu zonu trgovine u APEC.

Ono što Kina radi nije nužno u sukobu sa interesima Amerike, ali bi moglo da postane ukoliko bi Peking to želeo. Iz perspektive SAD, najbolje bi bilo da Kina i Indija ostvaruju svoje interese unutar struktura globalnog upravljanja na čijem je čelu SAD, a ne izvan njih. Za bolje pozicioniranje tih država u institucijama kao što su UN i MMF, i pružanje priznanja i prestiža koje one traže, SAD bi mogle da dobiju i nešto zauzvrat – odlučnost Pekinga i Nju Delhija da se drže glavnih pravila igre na globalnom planu.

SAD kreću putem na kome ih čeka dosta iskušenja. Evropske zemlje ostaju ključni saveznici. U pitanjima kao što su ljudska prava i širenje demokratije, glas Evrope je moćan i konstruktivan. Americi je potrebna neverovatna diplomatska odlučnost i veština da bi Kinu i Indiju dovela među velike sile i tu stvorila sklad, a da istovremeno ne odbije od sebe EU ili neke njene članice. Bušova administracija je krenula u tom pravcu i njeni prvi koraci su solidni. Ukoliko nastavi, čeka je zadatak koji je lako formulisati, ali teško ostvariti: ostanite bliski sa starim prijateljima SAD, ali još i bliskiji sa novim.

Objavljeno u Foreign Affairs, mart/april 2007.