Miroslav Mikeš

Kolektivna i individualna prava u RS i BiH

Odnos kolektivnih i individualnih ljudskih prava i sloboda u svetlu konstitutivnosti naroda

Čuveni engleski pravnik Volter Badžot, još 1867. godine pisao je da parlament nije ništa drugo do velika skupina manje ili više dokonih ljudi. I pored toga, u sistemu podjele državne vlasti, i u demokratsko uređenim državama parlamenti imaju središnju poziciju u ustrojstvu vladavine i vlasti. Što je vladavina prava izraženija, to je uloga parlamenta, kao ustavotvornog i zakonodavnog organa s jedne strane, a ogledala posredne demokratije, s druge strane, izraženija. Gdje je izvršna vlast suštinski iznad parlamenta, tamo je kraj civilnog društva i početak totalitarnog režima i policijske države.

U pretežnom dijelu savremenih država, Parlamenti se konstituišu Ustavom, koji ponegdje postoji samo u svojoj biti, ali ne i u posebnom formalnom aktu. Po tome, između ostalog, razlikujemo pojmovno ustav u formalnom i materijalnom smislu.

"U formalnom smislu pravni akt sa najvišom pravnom snagom tj. viši od zakona, koji donosi ili naročiti organ ili običan zakonodavni organ, ali po naročitom postupku: u materijalnom smislu pravni akt kojim se utvrđuje društveno-ekonomsko uređenje zemlje (pre svega pitanje svojine nad sredstvima za proizvodnju) i državna organizacija, kao i podrobnije propisuje organizacija i djelatnost suverenih organa. Ustav u formalnom i materijalnom smislu ponekad se ne poklapaju u potpunosti."^[1]

U mnogim zemljama postoje, bilo Ustavni i ili Vrhovni sudovi, koji imaju i funkciju Ustavnog sudovanja. Ukoliko postoji spor oko pitanja da li su pravni akti niže pravne snage u skladu ili u suprotnosti sa ustavom, po određenoj proceduri i po inicijativi ovlašćenih predlagača, takvi sudovi o tome donose Odluke, koje su konačne i izvršne. Opšti pravni akti, koji su u suprotnosti sa hijerarhijski višim opštim pravnim aktima proglašavaju se uglavnom ništavim od dana svoga donošenja. Takva je situacija i sa Bosnom i Hercegovinom u kojoj je Aneksom 4 (Ustavom BiH), kao jedina institucija sudske vlasti predviđen samo Ustavni sud. Taj sud ima i apelacionu nadležnost, koja dozvoljava donošenje Odluka i u meritumu, na pravosnažne Odluke najviših sudskih instanci entiteta i Bosne i Hercegovine, svakako kada je došlo i do povrede ljudskih prava. Time Ustavni sud BiH dijelom ulazi u kompetencije redovnog suda, te podsjeća na Vrhovni sud SAD.

U Federaciji BiH postoje Ustavi, koji nisu predmet ovog rada, a u Republici Srpskoj ustav egzistira od 1992. godine. Konstituisani su i Ustavni sud Federacije BiH i Ustavni sud Republike Srpske.

U Ustavu Federacije BiH prethodno je bilo navedeno da je Federacija BiH entitet Bošnjaka i Hrvata, te drugih koji u njoj žive. U Ustavu RS je pisalo da je Republika Srpska država Srpskog naroda i drugih koji u njoj žive. To je podrazumijevalo, da su Srbi u Federaciji BiH i formalno nacionalna manjina, a da su u Republici Srpskoj Bošnjaci i Hrvati, takođe nacionalna manjina. Imajući u vidu činjenicu da je Bosna i Hercegovina država, međunarodno priznati subjekt sastavljen od dva entiteta, zaista je bilo neodrživo da državljani jedne države u jednom dijelu države budu konstitutivni narod, a u drugom nacionalna manjina. S obzirom da taj stav nije zadovoljavajućom većinom bio prihvaćen u entitetskim Parlamentima, ovlašćeni predlagač, tadašnji predsjedavajući Predsjedništva BiH, Alija Izetbegović je podnio prijedlog Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine, sa prijedlogom da se donese Odluka, koja bi značila da se proglašavaju neustavnim pojedini članovi Ustava Republike Srpske i Ustava Federacije BiH, da Odluka suda bude da su Srbi, Hrvati i Bošnjaci konstitutivni na području cijele BiH, sa istim pravima i obavezama i mogućnošću da svi konstitutivni narodi imaju jednaku dostupnost svim funkcijama na ukupnom području BiH.

Odluka je i donesena, pa su u pogledu Ustava RS proglašene neustavnim odredbe, koje u preambuli ističu pravo srpskog naroda na samoopredjeljenje, poštovanje njihove borbe za slobodu i državnu samostalnost, te volja i odlučnost za povezivanjem njihove države sa drugim državama Srpskog naroda. Proglašen je neustavnim čl. 1. prema kojem je Republika Srpska država srpskog naroda i svih njenih građana, čl. 2. stav 2. koji se odnosi na tzv. granicu između Republike Srpske i Federacije.

Isti je slučaj i sa čl. 7. koji je iskazivao da je u službenoj upotrebi samo srpski jezik i ćirilično pismo.

Parlamenti entiteta nisu preko godinu dana od dana objavljivanja Odluke u Službenom listu i Glasniku preduzeli bilo kakve radnje u pogledu promjena entitetskih Ustava na šta su bili obavezni. Stoga je Visoki predstavnik osnovao stalna radna tijela u formi Ustavno pravnih Komisija, koje su imale zadatak da pripremaju i prate implementaciju Odluke u Parlamentima. Taj postupak je trajao do 18.04.2002. godine kada je Narodna Skupština RS dvotrećinskom većinom usvojila amandmane na Ustav RS koje je Visoki predstavnik prihvatio, osim korekcije 4. amandmana. Istovremeno Parlament Federacije BiH nije obezbijedio dvotrećinsku većinu, pa je svojom Odlukom Visoki predstavnik nametnuo amandmane na Ustav Federacije BiH.

"Na navedeni način, u pogledu Ustava Republike Srpske u potpunosti je provedena Odluka Ustavnog suda BiH broj: U-5/98. Globalno se može reći da oni imaju svoje pozitivne, a takođe i negativne aspekte. Najvažniji doprinos sastoji se u razbijanju psiholoških barijera kod stanovništva, u smislu prihvatanja činjenice da neko ko nije iz njegovog konstitutivnog naroda može biti Predsjednik ili potpredsjednik Republike, predsjednik ili potpredsjednik Vlade, Narodne skupštine, Vijeća naroda i Predsjednik Ustavnog suda, Vrhovnog suda ili Glavni tužilac. Isto se odnosi i na Upravne organizacije, lokalnu samoupravu itd. S druge strane, ojačane su nacionalne podjele i vladavina nacija, vladavina kolektivnih prava dok za gra|anina ima veoma malo mjesta. Posebno se to odnosi na nacionalne manjine i druge građane. Ipak, pozitivni efekti su veći od negativnih, a predmetne Ustavne promjene treba posmatrati kao prelazni period prema demokratskom građanskom društvu." ^[2]

Vijeće naroda organ zakonodavne vlasti sui generis 

Jedna od krucijalnih promjena organizacije vlasti na entiteskom nivou, nakon ustavnih promjena po Odluci o konstitutivnosti naroda, je investitura Vijeća naroda u Ustav RS, kao ravnopravnog dijela zakonodavne vlasti. U toku kreiranja ustavnih promjena srpski predstavnici su smatrali da je dovoljna promjena, ako ostane jednodoma Narodna skupština, a da u njenom sklopu bude posebna Ustavno pravna Komisija, koja bi rješavala pitanja ugrožavanja vitalnog nacionalnog interesa. Hrvati i dijelom Bošnjaci su zastupali ideju o uvođenju Doma naroda, koji bi bio klasični Drugi dom parlamenta i učestvovao u donošenju svih zakona. Primjenjen je politički kompromis u vidu uvođenja Vijeća naroda, kao Drugog doma sa ograničenim ingerencijama. Vijeću se dostavljaju svi usvojeni zakoni, propisi i drugi akti doneseni u Narodnoj skupštini. Ukoliko u ostavljenom roku ovlašćeni predlagač smatra da je ugrožen donošenjem nekog akta vitalni nacionalni interes pokreće se procedura u Vijeću naroda. Izbor sudija Ustavnog suda RS i usvajanje ustavnih amandmana donose Narodna Skupština i Vijeće Naroda, odnosno to su jedina dva pitanja u kojim aktivno učestvuje Vijeće Naroda neovisno od vitalnog nacionalnog interesa.

U članu 69. stav 2. Ustava RS, dopunjen je isti amandmanom LXXVI, koji glasi da će u Republici Srpskoj zakonodavnu vlast vršiti Narodna skupština i Vijeće naroda. Zakoni i drugi propisi koji izglasa Narodna skupština, koji se tiču pitanja vitalnog nacionalnog interesa bilo kojeg od konstitutivnih naroda stupaju na snagu tek nakon usvajanja u Vijeću naroda.

U svijetu danas postoje različiti oblici Parlamenata, jednodomi i dvodomi, sa različlitim načinom izbora i ulogom, ali je sigurno ovakvo Vijeće naroda sui generis.

"U praksi se koriste različiti termini za označavanje političkih tijela sa veoma sličnom funkcijom, što može da izazove zabunu: Kongres ( SAD) Narodna skupština (Francuska), Predstavnički Dom (Japan), Parlament (Singapur), Kongres poslanika (Španija) itd. Istraživači uporedne politike takva tijela nazivaju skupštinama, legistraturama ili parlamentom."^[3]

Vijeće Naroda je sastavljeno od 28 delegata, sa nacionalnim klubovima, od po osam iz reda svakog konstitutivnog naroda, te 4. iz reda ostalih. Nakon konstituisanja Narodne skupštine formiraju se ad hoc nacionalni klubovi od izbranih poslanika iz svih nacionalnih grupa, koji delegiraju delegate u Vijeće naroda. Ukoliko broj članova jednog kluba delegata u Vijeću naroda bude veći od broja predstavnika u odgovarajućem klubu Narodne skupštine, dodatni broj delegata će birati klub koji će se formirati u tu svrhu iz reda odbornika u Skupštinama opština u Republici Srpskoj, sve shodno amandmanu LXXVIII na član 71.Ustava RS.

Zakoni i drugi propisi ili akti, koje izglasa Narodna skupština dostavljaju se Vijeću naroda, koje bi trebalo po ustavu da ih razmatra, ako se oni odnose na vitalni interes kako je on definisan u amandmanu LXXVII. U praksi je vijeće ponekad razmatralo i akte, koji ne predstavljaju vitalni interes. Kada procedura bude pokrenuta u ostavljenom roku, od najmanje predsjedavajućeg i jednog potpredsjedavajućeg ili od dva potpredsjedavajuća ili najmanje od jednog nacionalnog kluba, zakazuje se sjednica Vijeća naroda. Ako na sjednici ne bude postignut konsenzus, pitanje se proslijedjuje Zajedničkoj komisiji Narodne skupštine i Vijeća naroda. Ukoliko se na komisiji amandmanima ili na drugi način riješi problem zakon ili drugi akt smatra se usvojenim, sa eventualnim izmijenama. Ukoliko ne dođe do takve solucije, tada postoje dvije opcije. Ako su postupak pokrenuli predsjedavajući i potpredsjedavajući, predmet se ne dostavlja Ustavnom sudu RS, već se direktno vraća predlagaču zakona ili drugog akta, koji ga ne može u istom tekstu više ponuditi Skupštini. Koliko to puta može da traje, nije predviđeno. Ukoliko nekom iz političkih razloga neki zakon ne konvenira, po postojećoj varijanti može neograničeno puta da blokira stupanje akta na snagu. Kada postupak pokrene nacionalni klub, a ne dođe do prethodnog rješenja u Vijeću naroda ili Zajedničkoj komisiji, predmet se ustupa Ustavnom sudu RS. Sud, koji ima devet sudija, formira od postojećih sudija Vijeće za zaštitu vitalnih nacionalnih interesa, koje ima sedam sudija, po dva iz svakog konstitutivnog naroda i jednog iz reda ostalih. Vijeće ustavnog suda u roku od jedne sedmice od prijema predmeta odlučuje o prihvatljivosti, a ukoliko odluči sa 2/3 većinom da postoji prihvatljivost za odlučivanje, tada u roku od 30 dana donosi odluku o meritumu spora. Potrebno je da o meritumu spora odluku o tome da je ugrožen vitalni interes donosi najmanje dvoje sudija. Ukoliko se utvrdi da nije ugrožen vitalni interes zakon se smatra usvojenim. O tome da nije povrijeđen vitalni interes vijeće Odluku donesi prostom većinom. Kada se smatra da je ugrožen Vitalni interes zakon, drugi propis ili akt vraća se predlagaču, koji ga ne može uvrstiti ponovo u proceduru u istom tekstu.

Svaki parlament je, kako je navedeno, istovremeno i ustavotvorni i zakonodavni organ, ali i predstavnik narodne volje kroz prizmu izbora i posredne demokratije. Zakoni se donose, ili bi trebalo da se usvajaju, u skladu sa ustavom,pa je logično je da postoji i sudska kontrola ustavnosti zakona. Postoje države, gdje se to može učiniti samo nakon promulgovanja zakona, a postoje sistemi gdje je moguća i prethodna kontrola ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnih sudova. Taj princip je evidentno primjenjen i za zakone, gdje je u pitanju utvrđivanje ugroženosti vitalnog interesa.

"Zakoni se donose u skladu sa ustavom, te se za zakonodavstvo može reći da je ono, zapravo, provođenje ustavnih odredaba. To gledište proizilazi iz opšteg načela hijerarhije normi i akata. Zato je moguća i ustavna kontrola zakona. Nju provodi ustavni sud, kao specifični organ čija zadaća nadzora nad ustavnošću akata nije ništa drugo do prošireno načelo zakonitosti."^[4]

Kako je izneseno postoje i situacije kada se kontroliše ustavnost donesenog ustava, zakona ili drugog propisa prije nego što bude promulgovan. Prije potpisivanja ukaza ili drugog načina za dostavljanje zakona na objavljivanje i stupanje na snagu, u određenim državama prethodno se dostavlja Ustavnom ili drugom sudu radi ocjene ustavnosti. Najčešće to čini šef države i ukoliko predmetni sud utvrdi da je zakon protiv ustava, šef države ne smije dozvoliti promulgaciju. Postoje države koje nemaju poseban Ustavni sud, ali prethodnu ocjenu vrše redovni sudovi, obično Vrhovni, ali i neki drugi. Postoji i opcija, što je često u SAD i Kanadi, da sud u konkretnom slučaju ocjenjuje da li je zakon, koji bi trebalo primjeniti u konkretnoj pravnoj situaciji protiv ustava, takav zakon neće se primijeniti, bez obzira što je on stupio na snagu i dio je pozitivnog pravnog poretka.

"Prema Francuskom ustavu (1958), kontrolu ustavnosti vrši Ustavni savjet. Organski zakoni prije promulgacije i poslovnici parlamentarnih vijeća prije promjene, moraju biti podneseni Ustavnom savjetu koji potvrđuju njihovu suglasnost s ustavom. Predsjednik Republike, predsjednik Vlade, predsjednik Narodne skupštine, predsjednik Senata ili 60. zastupnika ili Senatora, mogu zakone prije promulgacije podnijeti Ustavnom savjetu na ocjenu ustavnosti. Ustavni savjet mora u roku od mjesec dana donijeti Odluku, u hitnim slučajevima u roku od 8. dana. Protiv Odluke Ustavnog savjeta nema pravnog lijeka."^[5]

Vitalni nacionalni interes i njegova zaštita 

Prilikom rada na donošenju ustavnih primjena, kao implementacije Odluke Ustavnog suda BiH o konstitutivnosti naroda insisitiralo se i na utvrđenju šta predstavlja vitalni nacionalni interes svakog konstitutivnog naroda, te o uvođenju mehanizma za njegovu zaštitu. Na kraju je u Narodnoj skupštini usvojeno da se čl. 70. Ustava RS dopunjuje amandmanom LXXVII. Taksativno je navedeno da su vitalni nacionalni interesi konstitutivnih naroda: ostvarivanje prava konstitutivnih naroda da budu adekvatno zastupljeni u zakonodavnim, izvršnim i pravosudnim organima vlasti, identitet jednog konstitutivnog naroda, ustavni amandmani, organizacija javne vlasti, jednaka prava konstitutivnih naroda u procesu donošenja odluka, obrazovanje, vjeroispovijest, jezik, njegovanje kulture, tradicije i kulturno nasljeđe, teritorijalna organizacija, sistem javnog informisanja. To i podrazumijeva da ,ukoliko Narodna skupština donese ustav, ustavne amandmane, zakon ili drugi propis u kojem povrijeđen neki od navedenih vitalnih nacionalnih interesa, da se može putem Vijeća naroda i Ustavnog suda RS provesti mehanizam zaštite navedenog vitalnog nacionalnog interesa.

Pored navedenih vitalnih nacionalnih interesa, istim amandmanom je dozvoljeno da se mehanizam pokrene i za sva druga pitanja, koja bi se tretirala kao pitanja od vitalnog nacionalnog interesa ukoliko tako smatra 2/3 jednog od klubova delegata u Vijeću naroda. Taj stav je u potpunoj suprotnosti sa smislom prethodno navedenih vitalnih nacionalnih interesa, jer ako se može pokrenuti procedura za sva pitanja, kada to smatra 2/3 jednog od klubova delegata, postavlja se pitanje radi čega su uopšte prethodno nabrajani ostali pojedinačni vitalni nacionalni interesi. Izneseni stav je pojam vitalnog nacionalnog interesa prenio iz predjela objektivnog prava u područje subjektivne politike, dajući legalitet potencijalnim zloupotrebama samog pojma vitalnog interesa, u političke svrhe. Takav stav je zauzela i Venecijanska Komisija, koja je smatrala da u toj opciji se ne zna koja bi to pravna norma uopšte mogla biti povrijeđena, te da se Ustavni sud tada ne može ni izjasniti da li je povrijeđen vitalni nacionalni interes.

Taj politički isforsirani stav pretočen u amandman je u praksi u više navrata i stvorio političke probleme. Ili je vitalni nacionalni interes povrijeđen ili nije, a ne ako 5. od 8. članova nacionalnog kluba to smatra, po bilo kojem pitanju koje je prošlo skupštinsku proceduru i iz bilo kojih razloga. Kada, eventualno Narodna skupština donese zakon u kojem nije predviđeno da svi konstitutivni narodi učestvuju u rukovodećim organima ili organima vlasti, ili ako je derogirano pravo na ispoljavanje vjere, upotrebe jezika ili pisma, tada je postupno nesporno da je time ugrožen vitalni nacionalni interes i da ga treba zaštititi.

Razlog za uspostavljanje Vijeća naroda, za utvrđenje pojma vitalnog interesa i stvaranje mehanizma za njegovu zaštitu je bio upravo u tome, što očigledno jedan konstitutivni narod ima apsolutnu većinu u Narodnoj skupštini i može donositi zakone koji mogu zaista ugrožavati interese druga dva, takođe konstitutivna naroda. Svakako, da nije bilo predviđeno da to bude sredstvo za neosnovano blokiranje pojedinih zakona, usporavanje njihovih stupanja na snagu ili ostvarivanje drugih interesa putem korišćenja procedure.

U Ustavu RS nije predviđen vitalni interes ostalih, "nekonstitutivnih" državljana i građana RS, iako ih ima brojčano više nego nekih konstitutivnih naroda. Donošenjem zakona i drugih propisa se može vršiti diskriminacija i prema njima, iako bi trebalo da budu ravnopravni građani Bosne i Hercegovine i njenih entiteta. Bosna i Hercegovina je još uvijek,nažalost, mehanički zbir tri nacije koje su nazvane konstitutivni narodi, bez ikakvog integrativnog tkiva. Postoji izražena diskriminacija jednih prema drugim, a svih prema ostalim, kao građanima koji nemaju ista prava kao drugi državljani iste države, samo iz razloga jer nisu konstitutivni narodi.

"Međutim, ako malo dublje uđemo u suštinu ustavne, državne građevine Bosne i Hercegovine, onda ćemo vidjeti i shvatiti da cjelokupna struktura počiva na nacionalnom kriterijumu, a nacionalni se opet poklapa sa vjerskim, što je veoma loše. Imajući to u vidu onda su i cjelokupne promjene usmjerene upravo u tom pravcu. Tako se, uglavnom, došlo do formule jednakopravnosti i nediskriminacije rukovodnih struktura svake nacije što opet ne znači ništa drugo nego podjela vlasti unutar političko-nacionalnog establišmenta; građanin - čovjek, bio Hrvat, Srbin ili Bošnjak, ostao je na približno istom."^[6]

U strukturi Vijeća naroda, kao ustavom definisanog organa zakonodavne vlasti i vitalnog nacionalnog interesa, koji treba da bude protektovan u Vijeću, dolazi do različitih tumačenja u pogledu činjenice koje pravne akte izglasane u Narodnoj skupštini RS treba, kao pitanja vitalnog nacionalnog interesa, da razmatra Vijeće. Iz vida se gubi esencijalna činjenica da izraz Parlament potiče od latinske riječi parlare ili, neki smatraju, francuskog pojma parlae (govoriti). To je mjesto, gdje se u demokratskoj, tolerantnoj atmosferi treba slobodno govoriti i raspravljati o svim relevantnim temama za društvo. Članovi parlamenta izabrani su kao predstavnici naroda i trebalo bi da izražavaju vox populi. U posljednje vrijeme snaži u parlamentima stvarni uticaj političkih partija, ponegdje nastaje klasična partiokratija. Poslanici prenose političku volju organa političkih partija koji su ih kandidovale, što se uvijek sa interesima naroda koji je za njih glasao ne mora poklapati. Aktivno i pasivno biračko pravo postaje opšte i jednako, a izbori su način formiranja organa zakonodavne i dijela izvršne vlasti. Stoga je parlament i ugaoni kamen posredne demokratije. Na navedeni način skupštine su i bitan političi organ i faktor, a o bitnim političim pitanjima poslanici većinskim glasanjem usvajaju političke stavove o političkim pitanjima. Oni se realizuju u pravnim aktima, koji se ponekad nazivaju zaključcima, rezolucijama, deklaracijama. Takva je situacija i u Narodnoj skupštini RS, gdje poslanici u demokratskoj proceduri imaju pravo da definišu politički stav većine po pojedinim temama. Ti stavovi mogu, ponekad objektivno, a nekada subjektivno da iritiraju predstavnike druga dva konstitutivna naroda, koji su u situacijama takve vrste u manjini. Međutim, onaj ko je u manjini u pogledu stava većine, svuda u svijetu, pretežno ostaje nezadovoljan. Nikada, nigdje niko ne uspijeva svoje političke ciljeve i interese ostvariti u cijelosti. Kada bi se reklo da je svaki politički stav većine ugrožavanje vitalnog nacionalnog interesa političke manjine, zaista bi bilo upitno ostvarenje demokratije i parlamentarnog postupanja. To naravno ne znači da se volja većine predstavljana kao izraz demokratije, pretvori u kreiranje totalitarne nacionalističke ideologije i poretka. Demokratska vlast mora biti legitimna, da ju kao takvu prihvata većina stanovništva, ali da se formalna većina ne pretvori u farsično prikazivanje demokratske većine, koja to zaista nije.

"Osobit model legitimnosti koji se ne smije miješati sa tipičnom totalitarnom ideologijom je legitimitet zasnovan na modernom nacionalizmu. Posebno u novonastupajućim političkim režimima, ali i u okviru već ostvarenih pokreta za nacionalno ujedinjenje oslobođenje u Evropi, najmoćniji izvor legitmnosti je bila sposobnost ostvarenja slobode novostvorenih i nastupajućih nacija... Često je nemoguće odrediti da li je lider davao legitimitet naciji ili nacija lideru. Pravo na vladavinu je proizilazilo, kao rezultat interakcije između ova dva faktora (nacije i lidera), često u nasilnim i krvavim konfliktima."^[7]

Politički stavovi parlamenta nisu pravna norma koja u sebi sadrži sankciju za nepoštovanje tih stavova, već je samo politički stav većine koji ne može, po mišljenju autora ovog rada ugroziti bilo čije nacionalne interese. Takav stav je zauzeo i Ustavni sud RS, koji nije dozvolio prihvatanje da se ide u meritum spora ni u jednom slučaju kada su u pitanju zaključci, deklaracije, rezolucije. Kada je riječ o pravnim normama koje su sadržane u ustavnim amandmanima, zakonima ili drugim propisima, koje sadrže i sankciju i čije provođenje zaista može ugroziti vitalne nacionalne interese, to je već u domenu prava, te potrebe zaštite nacionalnog interesa.

Bilo bi nužno proširiti listu pitanja koja mogu značiti ugrožavanje vitalnog nacionalnog interesa prilikom donošenja nekog propisa u Narodnoj skupštini RS. Neophodno je spriječiti potencijalne opstrukcije ili manipulacije sa mogućnošću da se svako pitanje usvojeno u skupštini, kao bilo koji akt pretvori u nacionalno kada 2/3 jednog nacionalnog kluba u Vijeću to želi iz političkih ili drugih nepravnih razloga iskoristiti. Svaku diskriminaciju treba spriječiti, pa i nacionalnu, potrebno je da i dalje postoji Vijeće naroda sa mehanizmom zaštite kada je taj interes zaista ugrožen ili povrijeđen. Radi čega nacionalne manjine, u tom smislu, nemaju pravo na zaštitu od diskriminacije u pravu na ravnopravnu dostupnost svim funkcijama i u drugim elementima? Da li je nacionalna pripadnost snažnija od državljanstva, da li svi državljani imaju ista prava i obaveze ili samo pripadnici nacija? Na izneseni način se nacija izdiže iznad države, a u zemlji gdje postoje tri nacije, nacionalne manjine, četiri religije, takva država ne može lako i brzo dobiti sveobuhvatan legitimitet.

"Ovo se često čini zbog sklonosti da se izjednače nacija i država: u nekim jezicima termin "državljanstvo" označava se izrazima koji vode poreklo od latinskog natio (eng. nationality, franc. nationalite). Državljanstvo je u pravu veza s državom, a ne sa nacijom ili nacijama u njoj, bile one velike ili male"^[7]

Upotreba prava na zaštitu vitalnog nacionalnog interesa

Vijeće naroda u svom prvom sazivu konstituisano je dana 29.04.2003. godine, a do dana pisanja ovog teksta održalo je 16. redovnih i 4. posebne sjednice. Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa pri Ustavnom sudu RS konstituisano je tek 14.03.2005. godine, odnosno tri godine nakon usvajanja ustavnih amandmana, a dvije godine nakon formiranja prvog saziva Vijeća naroda RS. Od dana konstituisanja do avgusta 2006. godine, Klub Bošnjaka u Vijeću naroda RS održao je 74. sjednicu, klub Srba 96. sjednica, a klub Hrvata 72. sjednice. Osporeno je 58. zakona, drugih propisa i akata koje je usvojila Narodna Skupština RS, smatrajući da su njima ugroženi vitalni nacionalni interesi nekog od tri konstitutivna naroda.

Na Zajedničkoj komisiji Vijeća naroda RS i Narodne skupštine usaglašeno je 18. inicijativa za pokretanje vitalnog nacionalnog interesa, odnosno oko 35 % pokrenutih postupaka. To govori da je Zajednička komisija ostvarila dobre rezultate u savlađivanju često naizgled nepremostivih razlika i imala uspjeha u stvaranju kompromisnih amandmana, koji su, ponekad, zaista i poboljšali tekst usvojenog zakona. Primjeri za to su Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o vojsci RS, Zakon o izmjenama i dopunama zakona o odbrani RS, Zakon o izmjenama i dopunama zakona o ministarstvima, Zakon o notarima, Zakon o lokalnoj samoupravi, Zakon o parlamentarnom nadzoru u oblasti odbrane i bezbjednosti, Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o univerzitetu itd.

U analiziranom periodu predlagači su u 11 slučajeva povukli prijedlog za donošenje odluke o vitalnom nacionalnom interesu. Od toga su bila samo dva zakona, Zakon o reviziji javnog sektora i Zakon o inspekcijama. Ostali povučeni akti su odluke i Zaključci NS RS. Kako je u prethodnom dijelu teksta elaborirano, dubiozni dio ustavnih odredbi vezanih za proceduru u Vijeću naroda je taj da najmanje predsjedavajući i jedan od potpredsjedavajućih ili najmanje dva potpredsjedavajuća Vijeća naroda mogu pokrenuti proceduru u Vijeću. Ukoliko se ne postigne rješenje u Vijeću naroda, kao i na Zajedničkoj komisiji, predmet se ne upućuje Ustavnom sudu, već se automatski vraća predlagaču na ponovni postupak i to može da se sa istim aktom događa neograničeni broj puta. Kako je važniji stav dva čovjeka nego cjelokupnog nacionalnog kluba, te radi čega se i takva situacija ne okončava pred Ustavnim sudom RS? Postojale su i paradoksalne situacije: da osam ministara nesrba podrže prijedlog zakona, da u skupštini niko od 15 poslanika nesrba ne bude protiv zakona, da klub nacionalni u Vijeću naroda ne smatra da je ugrožen vitalni nacionalni interes, a da dva čovjeka to sve negiraju, te da budu u poziciji da blokiraju donošenje zakona i to bezbroj puta. To se zaista treba mijenjati, u smislu da imaju predsjedavajući mogućnost pokretanja postupka, ali pod istim uslovima kao i kada ga pokrene nacionalni klub. Konačan stav da li je ugrožen vitalni nacionalni interes ili ne, treba dati Ustavni sud RS. Tek, ako sud kaže da je nekom zakonom povrijeđen interes, tada da se predmet vrati predlagaču.

Vijeće za zaštitu vitalnog interesa pri Ustavnom sudu Republike Srpske obrazovano je 14. marta 2005. godine, odnosno dvije godine nakon formiranja prvog saziva Vijeća naroda. Svakako da je to kašnjenje znatno uticalo na efikasan rad Vijeća naroda i veću mogućnost duže blokade u pojedinim slučajevima, vezano za stupanje zakona na snagu.

Do kraja 2005. godine Ustavni sud je odlučivao o 14. predmeta o utvrđivanju postojanja vitalnog nacionalnog interesa konstitutivnih naroda.

Prvi predmet upućen Ustavnom sudu RS je bio povodom Deklaracije o opredjeljenju RS povodom tužbe BiH protiv Srbije i Crne Gore za genocid pred Međunarodnim sudom pravde od 01.10.2003. godine. Interesantno, da je poslednji upućeni akt Ustavnom sudu takođe vezan za tužbu BiH protiv Srbije i Crne Gore pred Međunarodnim sudom pravde a povodom Zaključaka koje je usvojila NS RS nakon razmatranja informacije o statusu tužbe. Navedeni zaključci su upućeni Ustavnom sudu u avgustu 2006. godine i po tom pitanju Ustavni sud RS još nije donio Odluku. Na ovom mjestu će biti spomenuti još neki interesantni pravni akti, koji su upućeni iz Vijeća naroda Ustavnom sudu. Radi se o Zakonu o dopuni Zakona o državljanstvu RS, Deklaraciji o inicijativama za osporavanje ustavne utemeljenosti imena "Republika Srpska", Zakonu o privremenom odlaganju od izvršenja potraživanja iz budžeta gradova i opština na području RS, Zaključcima usvojenim nakon razmatranja informacije Vlade RS o aktivnostima na restrukturiranju policijskih snaga u BiH, Deklaraciji o strateškim opredjeljenjima RS u sistemu odbrane BiH, Zakonu o praznicima, te Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o teritorijalnoj organizaciji RS. Klub Srba je od 15. upućenih prijedloga pokrenuo postupak za samo dva, što je i logično jer Srbi imaju većinu u Narodnoj skupštini RS.

Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa pri Ustavnom sudu RS u prvoj fazi postupka utvrđuje da li postoji prihvatljivost da se uđe u daljnju proceduru odlučivanja o meritumu zahtjeva. U 12 slučajeva je sud utvrdio da nije prihvatljiv zahtjev, te su takvi prijedlozi odbačeni. U samo četiri slučaja Vijeće za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa Ustavnog suda je utvrdilo da postoji prihvatljivost za odlučivanje o meritumu. Od navedena četiri slučaja, u jednom su predstavnici kluba Hrvata u Vijeću naroda odustali od postavljenog zahtjeva. U tri preostala slučaja - od kojih se jedan odnosi na zahtjev da se utvrdi da li je povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda u Zakonu o ostvarivanju prava na naknadu materijalne i nematerijalne štete nastale u periodu ratnih dejstava, kao i na zahtev da je povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda u Zaključku Narodne skupštine RS o pokretanju inicijative u Parlamentarnoj skupštini BiH o statusu tužbe BiH protiv Srbije i Crne Gore za genocid pred Međunarodnim sudom u Hagu od 09.10.2003. godine - Odlukama Vijeća za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa utvrđeno je da nije povrijeđen vitalni nacionalni interes bošnjačkog naroda.

Od pokrenutih 18 postupaka pred Ustavnim sudom 15 je pokrenuo Klub Bošnjaka, 1 Klub Hrvata i 2 Klub Srba, 18. predsjedavajući i jedan od potpredsjedavajućih.

U dvije propisane procedure, da li od predsjedavajućih ili od nacionalnih klubova, osporeno je 58 akata koje je donijela NS RS sa pozivom da su njima ugroženi Vitalni nacionalni interesi nekog od tri konstitutivna naroda. Od toga je na zajedničkoj Komisiji usaglašeno 18 akata, 7 je vraćeno na ponovni postupak predlagaču, u 11 slučajeva je povučen prijedlog, a 15 je upućeno na odlučivanje Ustavnom sudu RS. Vijeće za zaštitu Vitalnog nacionalnog interesa Ustavnog suda RS je od toga u 14 slučajeva odlučilo da ne postoje uslovi za prihvatljivost zahtjeva za ulaženje u meritum spora. U četiri predmeta je odlučeno da su inicijative prihvatljive, ali u oba zahtjeva je odlučeno da nije ugrožen vitalni nacionalni interes, dok je u jednom navratu povučen zahtjev od strane Kluba Hrvata.

 U dosadašnjem radu Ustavni sud RS nije utvrdio da je i u jednom pokrenutom slučaju povrijeđen vitalni nacionalni interes nekog konstitutivnog naroda. To dodatno ukazuje kolike su mogućnosti za političke zloupotrebe kada se predmeti, koje pokreću predsjedavajući i potpredsjedavajući, ne prosleđuju Ustavnom sudu na donošenje konačne odluke već se zakon ili drugi akt vraća predlagaču koji ga ne može više uputiti u parlamentarnu proceduru u istom tekstu.

Ovako ustavom postavljena dvodomost Parlamenta RS ima dobre i loše strane. Po teoriji političkih sistema, glavne prednosti dvodomosti su da drugi domovi ograničavaju moć prvih domova i sprečavaju većinsku vladavinu, da dvodome skupštine djelotvornije ograničavaju moć izvršne vlasti jer dva doma mogu lakše uočiti propuste Vlade, kao i da drugi dom može osigurati efikasniju kontrolu prilikom donošenja zakona, jer može popraviti greške i propuste prvog doma. Drugi dom takođe može služiti za odlaganje donošenja spornih zakona uz davanje vremena za ponovno razmatranje i javnu raspravu. Nedostaci bi, između ostalog, mogli biti:

"Jednodome skupštine su delotvornije, pošto postojanje drugog doma postupak donošenja zakona može da učini nepotrebno složenim i teškim, drugi domovi često ograničavaju demokratsku vladavinu, posebno kad su njihovi članovi posredno izabrani ili kada se ne biraju, dvodome skupštine su skoro siguran put do institucionalnog sukoba u zakonodavstvu, kao i do paralize vlasti, drugi domovi uvode konzervativnu političku pristrasnost podržavajući postojeća ustavna rješenja i ponekad, interese društvenih elita."^[8]

Zaključak

U višenacionalnoj i viševjerskoj Bosni i Hercegovini sa teškim tragovima prošlosti, zemlji opterećenoj ratom, žrtvama ljudskim i materijalnim, razorenim domovima, zaostalom privredom, sa znatnim demografskim promijenama, teško je pronaći odgovarajući prostor za čovjeka, za građanina. Još uvijek su snažnija prava kolektiviteta, prava naciona, koja takodje ne mogu i ne trebaju biti zanemarena. Politički procesi treba da se zasnivaju na ravnoteži između kolektivnih prava i individualnih ljudskih prava, sa trendom jačanja prava pojedinaca, shodno evropskim konvencijama. Na pijedestal treba postaviti čovjeka, ljudsko biće, sa principima da su svi jednaki pred zakonom, sa mogućnošću pristupa svim funkcijama i pozicijama isključivo na osnovu kompetentnosti i poštenja, a ne na bazi nacionalne ili političke pripadnosti, kao jedinog i presudnog kriterijuma.

U takvom dezintegrisanom i podijeljenom društvu postoji mogućnost ugrožavanja nacionalnih prava i interesa. U zakonodavnoj vlasti, prilikom promjene ustava, donošenja ustavnih amandmana, zakona ili drugih propisa i akata to posebno dolazi do izražaja. Politička i nacionalna većina u Vladi, koja predlaže zakone i Narodnoj skupštini koja ih usvaja, može donijeti zakone koji objektivno ugrožavaju nacionalne interese drugih konstitutivnih naroda. Stoga je i potreban mehanizam za zaštitu, a u Republici Srpskoj to je Vijeće Naroda RS.

Potrebno je definisati koji pravni akti koje usvaja Narodna skupština su pravne norme koje mogu dovesti do ugrožavanja vitalnog nacionalnog interesa. Nedopustivo je da to budu akti kojima parlament izražava politički stav većine, u skladu sa demokratskim principima, o političkim pitanjima. Politički orijentisanim aktima, koje predstavljaju zaključci, deklaracije, rezolucije, koji nisu pravne norme sa sankcijom, kao što su ustav, zakoni - ne mogu biti ugroženi nacionalni interesi. U dosadašnjoj praksi Vijeća za zaštitu vitalnog nacionalnog interesa Ustavnog suda RS potvrđena je iznesena teza. Ni u jednom pokrenutom predmetu vezanom za zaključke, rezolucije i deklaracije Ustavni sud nije utvrdio da postoji prihvatljivost da se uopšte raspravlja o meritumu.

Bilo bi značajno proširiti listu taksativno nabrajanih vitalnih nacionalnih interesa, postojeće dodatno precizirati. Neophodno je izbjeći potencijalne manipulacije, te pretvaranje prava u politiku, sa odredbom da 2/3 nacionalnog kluba u Vijeću naroda mogu pokrenuti proceduru za svaki akt koji je usvojen u Narodnoj skupštini, bez obzira o čemu se radi. Postupak koji pokrenu najmanje predsjedavajući i jedan od potpredsjedavajući treba imati isti epilog kao i kada proceduru pokrene nacionalni klub u Vijeću. Konačnu riječ treba dati Vijeće Ustavnog suda, a ne da se predmet vrati predlagaču na ponovni postupak, posebno bez ograničenja trajanja takve mogućnosti.

U tranziciji, između istorijski prevaziđenog društva kolektivnih prava sa nacionalnim i vjerskim predznakom i društva sa naglašenim individualnim, ljudskim pravima i slobodama potrebno je još uvijek štititi i kolektivitet. Prije ili kasnije doći će i vremena kada će dostupnost funkcijama, učešće u vlasti, zapošljavanje zavisiti od znanja, stručnosti, moralnog kredibiliteta, a ne od pripadnosti određenoj naciji ili političkoj partiji. U međuvremenu, zaštita nacionalnih prava i interesa treba da bude u domenu objektivnog, u sferi prava, a ne politike ili drugih vanpravnih razloga.

Potrebno je, do daljnjeg, zadržati Vijeće naroda kao dio zakonodavne vlasti,ali sa precizno utvrđenim pojmom vitalnog nacionalnog interesa, preciziranjem pravnih akata usvojenih u Narodnoj skupštini za koje se može reći da su njima ugroženi interesi, te striktno determinisanom procedurom. Na elaborirani način, Vijeće naroda RS će ispuniti svoju ustavom predviđenu svrhu, biti stvarni mehanizam zaštite vitalnog nacionalnog interesa, a ne sredstvo za ostvarenje dnevnopolitičkih ciljeva.

Bosna i Hercegovina sa svim svojim stečnim i aktuelnim poteškoćama stvorenih na osnovu vjerskih, nacionalnih i istorijskih atavizama mora ostvariti pravilnu ravnotežu između pravedne zaštite individualnih prava i sloboda, s jedne strane, i prava konstitutivnih naroda, s druge strane, sa trendom snaženja pojedinačnih ljudskih prava u smislu konačnog približavanja ostvarenju principa demokratije i vladavine prava.

(Autor je potpredsedavajući Vijeća naroda RS; ovaj rad predstavljen je na naučnom skupu "Republika Srpska – 15 godina postojanja i razvoja" koji je održan 26-27. juna 2007. godine u Banjaluci)

2. Mikeš Miroslav: Politički i pravni procesi, Atlantik, Banja Luka, 2005. god.

3. Hejvud Endru : Politika, Clio, Beograd, 2004. god.

4. Vrban Duško : Država i pravo, Golden marketing, Zagreb, 2003. god.

5. Vuković Đuro : Pravna država, Zgombić & partner, Zagreb 2005. god.

6. Kuzmanović Rajko : Eseji o državnosti, Pravni fakultet, Banja Luka 2004.g.

7. Dimitrijević Vojin i Paunović Milan : Ljudska prava, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd 1997.god.

8. Hejvud Endru : Politika, Clio, Beograd, 2004. g.