MILAN JOVANOVIĆ

IZBORNI PRAG

Nedavno se u medijima pojavila informacija da se priprema novi izborni zakon. Od izbornih instituta koji bi trebalo da budu promenjeni u javnost je plasirana samo ideja o snižavanju izbornog praga na 3% .  

Izborni prag (cenzus) je prepreka koju   izborni akteri moraju preći da bi učestvovali u raspodeli mandata. Karakterističan je za proporcionalne izborne sisteme i može biti zakonski i prirodni. Primera radi, prirodni izborni prag u Srbiji na izborima 2003. godine bio je 15.301 glas, a dobija se kad se broj glasalih podeli brojem poslanika u Narodnoj skupštini – 3.825.471 : 250.

            Zakonski izborni prag je određeni broj glasova koji mora osvojiti izborna lista, odnosno partija, da bi stekla pravo da učestvuje u raspodeli mandata. To je o veštački konstruisana prepreka koja se određuje najčešće u relativnom iznosu, na   nivou jedne ili više izbornih jedinica, ili za   celu državu , i važi za raspodelu svih mandata ili samo mandata koji preostanu posle raspodele po nekoj od standardnih izbornih formula. Zakonski izborni prag može biti jedinstven ili diferenciran. Diferencirani   izborni prag pretpostavlja uvećane, stepenovane, prepreke za   koalicije i prvi put   u Evropi primenjen je u grčkom izbornom pravu. Važio je od 1951. do 1985.godine i predviđao prag za koalicije čak do 40% glasova.

              Zagovornici proporcionalnog izbornog sistema smatraju, da parlament treba da predstavlja "sliku" biračkog tela u malom i da je on idealan ukoliko postoji jedna izborna jedinica i   nikakav   izborni prag. "Čisti" i "potpuni" proporcionalni sistem primenjuje se veoma retko. Najdužu tradiciju ima Holandija sa pragom 0,67%, Izrael koji je povećao izborni prag sa 1 na 1,5%, neke zemlje u Africi i Južnoj Americi.

            Primenom proporcionalnih izbora bez zakonskog izbornog praga u parlament je ulazilo mnoštvo partija. To je usitnjavalo parlamentarni partijski sistem i otežavalo formiranje stabilne parlamentarne većine i efikasne vlade. Povratno to je slabilo izglede za konstituisanje jakih i stabilnih partija i podsticalo frakcijske podele i samostalan nastup na izborima. Na duži rok to je vodilo u blokadu predstavničkih institucija. Upravo sa tim su se srele zapadnoevropske demokratije između dva svetska rata prošlog veka, a u najgrubljem vidu u vajmarskoj Nemačkoj. Da bi se to sprečilo u proporcionalne izborne sisteme zakonom je uveden izborni prag.

            Pregled pokazuje da je izborni prag u većini država koje praktikuju proporcionalni izborni sistem, iznad onog što zagovaraju reformatori izbornog sistema u Srbiji. U našem okruženju jedino je izborni sistem Makedonije ukinuo izborni prag. Postkomunističke države u reformama izbornog sistema nisu snižavale, nego povećavale izborni prag ili čak uvodile stepenovan izborni prag za koalicije. Indikativan je primer Poljske. Na prvim slobodnim izborima 1991.godine u Poljskoj nije postojao izborni prag, što je dovelo do najveće fragmentacije parlamentarnog stranačkog sistema. U Sejm   ušlo je čak 29 partija; nijedna   nije osvojila više od 14% glasova; 11 partija imalo je samo po jednog poslanika - za sedam meseci tri premijera nisu uspela da oforme stabilnu većinu. Kao odgovor na ovu situaciju projektanti izbornog sistema posegnuli su za   stepenovanim izbornim pragom.  

U našem izbornom sistemu postoje tri izborna praga. Za Narodnu skupštinu prag od 5%, ustanovljen je uvođenjem proporcionalnog izbornog sistema 1992. godine i nije menjan i pored promene broja izbornih jedinica. Za izbore odbornika koristi se 3%-ni izborni prag. Za stranke nacionalnih manjina na republičkom nivou izborni prag je suspendovan. Slabost ovog rešenja ogleda se u tome što fenomen balkanizacije nije mimoišao ni političke partije koje pretenduju da štite interese manjinskih zajednica. U najbrojnijim manjinskim zajednicama – mađarskoj i muslimanskoj, tj. bošnjačkoj, deluje veći broj partija. Ako tome dodamo da i pored nacionalne homogenizacije jedan broj birača iz ove kategorije glasa i za druge partije ili apstinira, sasvim je izvesno da može doći do rasipanja glasova i nepredstavljanja manjina u Narodnoj skupštini. Zato bi bilo bolje, po uzoru na Sloveniju, Hrvatsku ili Rumuniju, garantovati određeni broj mesta partijama nacionalnih manjina. Naravno, to ne bi značilo zagovaranje jednopartizma za nacionalne manjine –   mandati bi se delili partijama na osnovu izbornog rejtinga.

            Vladine partije očigledno stoje iza manjeg izbornog praga od 3%. Za njega se jasno opredelio SPO, nudeći da tako smanjen prag bude stepenovan za koalicije. Srpska radikalna stranka predložila je izborni prag od 10% . Svi ostali   grozničavo se preračunavaju u formuli koja ima previše nepoznatih za partijske stratege. CESID-ov portparol je ponovio da   izborni prag treba da iznosi 2%. To je evolucija u odnosu na model izbornog zakona koji je ova nevladina organizacija ranije nudila javnosti, a u kojem se   izborni prag nije ni predlagao. Amandmanski je naknadno taj model dopunjen alternativom sa izbornim pragom od 2% kada se radi o izborima odbornika i 3% kada se radi o izboru poslanika. CESID je očigledno gledao izbornu statistiku, a u njoj od 1990. do 2003. godine su retki primeri lista koje su osvojile više od 3% glasova. Vlada je gledala javnomnjenske ankete, a one govore da male stranke koje je podržavaju imaju šanse samo sa manjim izbornim pragom. Čemu onda buka, sporenja i polemike, arčenje hartije i energije za 1% više ili manje?

Zbog iskustva sa politikom malih partija. U našoj javnosti dugo je prisutna kritika malih stranaka i njihov uticaj na Skupštinu i Vladu. Isticano je da one unose nered u partijski sistem, zbunjuju biračko telo, slabe izborne šanse većih partija, deformišu volju građana, stiču moć, uticaj i funkcije koji nemaju pokriće u glasovima birača. Nova demokratija, sadašnji liberali, 1993.godine ušli su u parlament na listi DEPOS-a a napravili vladu sa SPS. JUL je taj patent usavršio bez učešća na izborima.Liste, partije ili koalicije koje su predvodili potpredsednici i ministri iz DOS-ove vlade   na izborima 2003.godine - dobili su od 2,2%(Demokratska alternativa N.Čović), preko 1,63%( DHSS - V.Batić), do 0,59 i 0,12% glasova     ( Liberali Srbije - D.Mihajlović i Laburisti D.Milovanović).Izborni rejting je najbolji pokazatelj šta građani misle o malim partijama,njihovim programima,politici i liderima.

            Reformatori sasvim izvesno znaju za   efekte izbornog praga. Ostaje nam da pretpostavljamo šta je cilj sadašnje izborne reforme. Po našem mišljenju, on je višeslojan. Najpre, on treba da obezbedi bolje startne pozicije malim partnerima u koalicionoj Vladi – G17+, SPO, Nova Srbija – kojima ankete najavljuju niži izborni rejting od sadašnjeg izbornog praga. U drugom nivou on potvrđuje ucenjivački potencijal navedenih   partija koje, rad i eventualnog zadržavanja parlamentarne pozicije, guraju premijera i vladu u rizične i nepopularne izborne reforme. Na trećem mestu cepa se biračko telo socijalista i demokrata jer se posredno ovim reformama ohrabruju   podele u okviru SPS-a i pomaže novoj Liberalno-demokratskoj partiji . Na posredan način   kažnjavaju se i srpski radikali koji će neminovno, uključivanjem većeg broja partija u raspodelu mandata, imati manji broj poslanika. U četvrtom nivou naziremo i namera Vlade, da izbornim reformama uvede veći broj malih partija u parlament kao širu mogućnost za buduće koalicione saveze.

Treba li Srbiji više partija u Narodnoj skupštini? Koji to politički programi nisu zastupljeni preko već postojećih partija? Da li će veći broj malih partija u parlamentu povećati reprezentativnost i garantovati bolju i efikasniju Vladu? Sigurno ne. Zato je potez za smanjivanje izbornog praga opasno poigravanje sa dve važne institucije bez kojih nije moguće funkcionisanje predstavničke demokratije – zakonodavnim telom i partijskim sistemom.

Srbiji su neophodne   stabilne političke partije i izborni sistem treba konstruisati tako da teži tom cilju. Unošenje elemenata koji ugrožavaju krhko jedinstvo u partijama ohrabruje frakcijske podele, liderske ambicije i sujete i znači povratak na vreme kada se osnivanje partija pretvaralo u najunosniju privrednu delatnost. Iskustvo govori da male partije ucenjivački i trgovački potencijal koriste za zadovoljavanje ličnih interesa, sticanja sinekura i raznih gratifikacija, a ne za zastupanje interesa građana. Male partije nisu same po sebi loše, niti izborni prag određuje ko će biti mala, a ko velika partija. To određuju birači na izborima. Krivicu za uticaj malih partija nesrazmeran njihovom ugledu u biračkom telu snose i velike partije koje su ih   šlepale iz izbora u izbore bez čega bi one već bile deo prošlosti. Programi malih partija više su improvizovane parole koje treba da prikriju liderske sujete i ambicije nezadovoljene u matičnim partijama iz kojih su "predvodnici" najureni ili pobegli, nego na principima zasnovani politički stavovi. Postojeći izborni prag nije brana za male stranke. One se mogu udružiti i steći parlamentarni status, a naš partijski sistem inače i treba razvijati u pravcu ukrupnjavanja.

Narodna skupština Srbije postepeno izrasta u centralno telo predstavničke demokratije, sa vrlo promenljivim autoritetom u biračkom telu. Taj rejting utoliko je važniji što se kao država nalazimo pred pitanjima od kojih mnoga imaju istorijsku i sudbinsku važnost – status Kosova i Metohije,opstanak državne zajednice, pridruživanje Evropskoj uniji, novi Ustav. Šta se može očekivati od parlamenta izdeljenog na brojne male partije, posvađane među sobom? Vlada neće biti jaka, ako se stvara iz parlamentarne većine koja je slaba. Kako napraviti snažnu parlamentarnu većinu ako se izborni sistem oblikuje tako da tu većinu onemogući i da razliku između većine i manjine svede na što manju meru, ili je čak poništi. Kad se manjina štiti i njena pozicija jača najstrožim matematičkim pravilima, njeni ucenjivački potencijali i pretenzije rastu. Ona se ne ograničava samo na kritikovanje vlade i obezbeđivanje beneficija, nego pokušava da opstrukcijom spreči većinu da delotvorno vlada. Konsolidaciji demokratije u Srbiji neće doprineti beskonačan niz partija koje predstavljaju interese, već partije koje teže i mogu da te interese saberu . Usitnjavanje narodne volje u Narodnoj skupštini može stvoriti parlamentarnu strukturu koja teško može artikulisati jasan program, politiku i vladu, a to može ugroziti suštinu parlamentarnog sistema. Srbiji ne treba takav parlament u vremenu koje predstoji. Srbiji treba parlament sa jakim poslaničkim klubovima i jasno izraženim programima, a manji izborni prag neće tome doprineti.

  Niži izborni prag napravio bi od Narodne skupštine buvlju pijacu, a od poslaničkog mandata jeftinu robu koju bi tajkuni kupovali na malo i na veliko. Zato izborni prag od 5% treba zadržati i eventualno pojačati uvođenjem stepenovanog izbornog praga tako što bi se za svakog člana koalicije izborni prag povećavao za 1,5% glasova sve do 9,5%.

Nastojanja zagovornika "čistog" proporcionalizma, da od Narodne skupštine naprave umanjenu vernu sliku biračkog tela, suprotna su prirodi parlamentarnih izbora. Nema izbornog sistema po kome će u Narodnoj skupštini biti uvek zastupljena sva politička mišljenja, ideje i struje koje postoje u biračkom telu. U njemu treba da budu zastupljena samo ona mišljenja koja nose najuticajnije i najorganizovanije političke snage, ne pojedinci i neformalne grupe, nego političke partije. I to ne bilo koje političke partije, nego one, čiji se uticaj i podrška reflektuju u čitavom društvu. Pozvaćemo se na istaknutog teoretičara Slobodana Jovanovića: "Parlamentarni izbori nisu anketa koja se pravi o političkim strankama da bi se izradio njihov statistički pregled. To je utakmica koja se između njih vodi oko vlasti... U utakmici potrebno je na kraju krajeva znati samo jedno, a to je koja je stranka pobedila. Parlamentarni se izbori ne prave radi toga da bi se priredila izložba svih političkih mišljenja koja u zemlji postoje i koja se uzajamno isključuju; parlamentarni se izbori prave radi toga da bi se jednim procesom odabiranja izdvojila iz naroda ona politička grupa koja je najorganizovanija, najaktivnija i najpopularnija i stoga najsposobnija da primi na sebe teret državne uprave."

Matematičke pravde u politici nema. Izborne sisteme oblikuju odnosi moći. Oni su uvek proizvod partija, njihovih interesa, uticaja i nagodbi. Najavljena reforma izbornog prava u Srbiji to će još jednom potvrditi.

(Autor je vanredni profesor Fakulteta političkih nauka u Beogradu)