Home
Komentari
Kulturna politika
Ekonomska politika
Debate
Prikazi
Hronika
Polemike
Prenosimo
 
 
Impresum
Pretplata
Kontakt
Oglašavanje
Novi broj
Prošli brojevi
Posebna izdanja
NSPM Analize
Linkovi
Debate:
Kosovo i Metohija
Srbija i Crna Gora
Srbija i NATO
Srbija među ustavima
Crkva i politika
Kuda ide Srbija?
Svet nakon 11. septembra
Istina i pomirenje na ex-YU prostoru
   
  Komentari:
Politički život
Kolumne Đ. Vukadinovića i S. Antonića
Kulturna politika
Ekonomska politika
Polemike
BiH - deset godina posle Dejtona
Savremeni svet
   
  Pregledi:
Prenosimo
Prikazi
Hronika
Ankete
   
 

KOMENTARI

Politički život - prenosimo Pečat

 

 

 

Ratko Marković

Čežnja za državom

Statut Vojvodine treba da iz načelnih ustavnih odredaba o pokrajinskoj autonomiji izvede funkcionisanje i organizaciju jedne konkretne autonomne jedinice. Da bi se videlo da li je taj zadatak ispunio, prethodno je potrebno reći šta su Vojvodina i pokrajinske autonomije u Ustavu Srbije i ustavnoj teoriji.

PUKE KONSTATACIJE I PROGRAMSKE DEKLARACIJE

Autonomna pokrajina Vojvodina je teritorijalna jedinica države Srbije u kojoj građani Srbije koji u njoj žive uživaju pokrajinsku autonomiju. Pokrajinska autonomija je pravo građana u pokrajini da o pitanjima koja su joj primerena, određenim u Ustavu i zakonu, samostalno odlučuju, bilo neposredno (narodna inicijativa i referendum) bilo preko slobodno izabranih predstavnika. U tom smislu, pokrajinska autonomija je, kao i lokalna samouprava, ograničenje državne vlasti (član 12. Ustava Srbije). U ustavnoj teoriji, koju potvrđuje ustavna praksa, pokrajinska autonomija kao tip teritorijalne decentralizacije države, obuhvata širi prostor autonomije od lokalne samouprave, a uži od federalne jedinice u federalnoj državi. Najviši pravni akt pokrajinske autonomije je njen statut. Prema Ustavu Srbije, statut pokrajine mora biti saglasan Ustavu i zakonu, što znači da je akt slabije pravne snage od zakona, da je podzakonski akt. Isto kaže i Nacrt statuta Vojvodine (član 64. stav 2). Kaže, a sam ne poštuje.

Iz ovih leksikonskih određenja ustavnog položaja Vojvodine i značenje pokrajinske autonomije koja se u njoj ostvaruje, bitno je izvući dve suštinske odrednice te autonomije. Prva je da je autonomna pokrajina sastavni deo državne teritorije Srbije i druga je da je “pravni poredak Republike Srbije jedinstven” (član 194. stav 1. Ustava), što znači da i u pokrajini, kao i u delu Srbije bez pokrajina, važe Ustav i zakoni Srbije, kao pravni akti najveće pravne snage (zbog čega pokrajinska autonomija podleže, prema Ustavu, “nadzoru ustavnosti i zakonitosti”). Nacrt statuta Vojvodine ogrešio se o obe odrednice.

Prema Ustavu Srbije, Vojvodina je sastavni deo države Srbije (Nacrt statuta će, da bi istakao njen subjektivitet, reći da je “u sastavu Republike Srbije”), što znači da je deo državne celine, a sama nije državna celina. I, umesto da je odredi kao teritorijalnu jedinicu (zajednicu) države Srbije u kojoj njeni stanovnici ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju, Nacrt statuta je određujuće kao “višenacionalnu, višekulturnu i višekonfesionalnu demokratsku evropsku regiju, integrisanu u evropski sistem regiona”. Ovakva određenja su puke konstatacije i programske deklaracije kojima, kako nemaju pravno značenje, nije mesto u pravnom aktu. Statut autonomne pokrajine nije sociološka studija o njenom stanovništvu, nego je pravni akt kojim se, na osnovu poznavanja obeležja njenog stanovništva, propisuje njena organizacija.

S druge strane, u koje će se “evropske sisteme” integrisati delovi Srbije, odlučuju ne ti delovi, nego država Srbija. Elem, Vojvodina nije nikakva “evropska regija” ili “evropski region”, nego je ona autonomna pokrajina u Republici Srbiji.

Suprotno takvom ustavnom položaju Vojvodine, Nacrt statuta je osamostaljuje od Srbije u svojim odredbama o teritoriji, službenom jeziku i pismu, glavnom gradu i međunarodnopravnom subjektivitetu Vojvodine. O tome odredbe treba da sadrži Ustav države, a ne statut autonomne pokrajine države.

OBELEŽJA DRŽAVE

Nacrt statuta je tako odredio teritoriju Vojvodine (iako je Ustav u članu 182 stavu 4 rekao “Teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina određuje se zakonom”), rekavši da se ova “sastoji od geografskih oblasti Bačke, Banata i Srema”. U Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije, donesenom posle Ustava od 2006, u njegovom članu 27. navedene su teritorije opština od kojih se sastoji AP Vojvodina. Taj zakon menja se, kao i svaki drugi, po istom postupku po kojem je bio iznesen, izuzev dela u koje je određena teritorija autonomnih pokrajina. Ustav, u već navedenom članu i stavu kaže: “Teritorija autonomnih pokrajina ne može se menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom “ . Preskačući zakon, Nacrt statuta je, iako podzakonski akt, odredio da “Teritorija AP Vojvodine ne može se menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu”, a “Odluka o promeni teritorije je doneta, ako je za promenu glasala većina od ukupnog broja birača upisanih na teritoriji AP Vojvodine” (član 3. st.3. i 4) . Čak je za tu odluku predvideo većinu kakvu ne poznaje u Srbiji važeći Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi.

Slično svrstavanje ustavne materije i kršenje Ustava učinjeno je i u vezi sa službenim jezikom i pismom. Ustav Srbije je tu sasvim određen – U Srbiji su u službenoj upotrebi srpski jezik i ćirilično pismo, a upotreba drugih jezika i pisama uređuje se zakonom , na osnovu Ustava (član 10). Nacrt statuta prepravlja ovu ustavnu odredbu, pa kaže da su u Vojvodini (kao da je ona nešto drugo od Srbije) u službenoj upotrebi još i mađarski, slovački, hrvatski, rumunski i rusinski jezik i njihova pisma (član 10. stav 1). A kad je reč o srpskom jeziku, “primena latiničnog pisma srpskog jezika urediće se pokrajinskom skupštinskom odlukom”. Odredba Ustava Srbije je da se “službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje zakonom” i da je ćirilično pismo jedino pismo srpskog jezika (latinično pismo se u Ustavu uopšte ne spominje). Rečju, Nacrt statuta je regulisao nešto što uopšte nije statutarna materija i pri tom je još kršio Ustav.

Jedno od obeležja države je i njen međunarodnopravni subjektivitet (kapacitet). Država sarađuje s drugim državama, udružuje se s njima u međunarodne organizacije, zaključuje međunarodne ugovore, osniva predstavništva u inostranstvu. Prema Nacrtu statuta, sve to može AP Vojvodina, doduše sa svojim pandanima (ekvivalentima) u drugim državama i u oblastima iz svoje nadležnosti. Vojvodina još može biti član evropskih i svetskih udruženja regiona. Ovde je, očigledno, odredba Ustava da autonomne pokrajine “sarađuju sa odgovarajućim teritorijalnim zajednicama drugih država u okviru spoljne politike Republike Srbije, uz poštovanje teritorjalnog jedinstva i pravnog poretka Republike Srbije” (član 181), koja je propisana u članu 16. stavu 1. Nacrta statuta, protumačena krajnje ekstenzivno, tako da saradnja uključuje i zaključivanje međunarodnih ugovora i članstvo evropskih i svetskih udruženja regiona i predstavništva u regionima Evrope i Briselu. Stoga je neophodno za sve navedene konkretne oblike istupanja Vojvodine u inostranstvu, koji izlaze iz okvira standardnog značenja reči “sarađuju” i “saradnja”, saglasnost državnog organa Republike Srbije koji ima ustavnu nadležnost da utvrđuje i vodi politiku u državi, a to je Vlada.

I glavni grad je jedan u čitavoj državi. Teritorijalne jedinice u državi, bile one i veličine pokrajine, nemaju svoje glavne gradove, nego je u jednom od njihovih gradova sedište glavnih (ne mora uvek biti svih) pokrajinskih organa. Želja da se u pokrajini vidi nešto nalik državi izražena je, makar i podsvesno, u statutarnoj odredbi o glavnom gradu.

ZNAČAJ I PRAVNA SNAGA

Da se Nacrt statuta AP Vojvodine ne miri s tim da je podzakonski opšti akt i da kao takav mora biti u saglasnosti ne samo s Ustavom nego i sa zakonom, pokazuju brojni primeri kršenja Ustava i zakona njegovim odredbama.

U Nacrtu statuta je tako predviđena posebna vrsta opšteg akta, kakvu Ustav ne poznaje – pokrajinska skupštinska odluka. Sve što Ustav kaže je da autonomna pokrajina “o pitanjima iz svoje nadležnosti donosi odluke i druga opšta akta” (član 185. stav 3). Nacrt statuta je izmislio pokrajinsku skupštinsku odluku, kojoj je odredio i mesto u pravnom poretku države Srbije. Te odluke “imaju značaj zakona na teritoriji AP Vojvodine u pitanjima koja su zakonom određena da su od pokrajinskog značaja” (član 19). Nacrt statuta je i na ovom mestu sklon da umesto pravnih koristi u formulaciji pravne norme sociološke pojmove. “Značaj” je sociološka kategorija i znači važnost, vrednost, ulogu.

“Pravna snaga” je pravna kategorija i znači mesto pravnog akta u pravnom poretku zemlje. Značaj pravnog akta često nije u srazmeri sa njegovom pravnom snagom. Tako, Statut AP Vojvodine ima veliki značaj, ali manju pravnu snagu od zakona. Ako se pod “značajem” mislilo na pravnu snagu pokrajinske skupštinske odluke, ta odredba je, bezrezervno, neustavna, a ako se pod “značajem” podrazumevala važnost akta za pokrajinu, toj odredbi nije bilo mesto u normativnom aktu, nego, eventulano, u ekspozeu političara koji će obrazlagati budući predlog statuta AP Vojvodine u njenoj Skupštini. Čini se da je reč o ovom drugom slučaju, jer se u Nacrtu statuta na drugom mestu pravilno kaže da Statut , pokrajinske skupštinske odluke i drugi opšti akti moraju biti saglasni sa Ustavom i zakonom” (član 64. stav2). Ipak se ne može oteti utisku da se izrazom “pokrajinska skupštinska odluka” nastojalo da se ovo približi zakonu, a udalji od odluke koja je podzakonski akt.

Da se to imalo u vidu svedoči odredba Nacrta statuta koja daje pravo Skupštini AP Vojvodine da pokrajinskom skupštinskom odlukom supstituiše zakon. Ta odredba je očigledno neustavna, jer vršilac statutarne vlasti nema pravni kapacitet da to propiše – tako nešto može učiniti samo vršilac ustavotvorne vlasti, a nije učinio. Prema tome, Vojvodina takvo ovlašćenje nema. Reč je o članu 30. Nacrta statuta, koji je još i primer dieltantskog formulisanja pravne norme. U njemu piše da AP Vojvodina može da uređuje pitanja koja nisu obuhvaćena” (misli se “uređena”) zakonom kad je to od posebnog interesa za njene građane i kad se ta pitanja mogu “uspešnije i svrsishodnije” uređivati i rešavati unutar i na osnovu propisa AP Vojvodine (“unutar i na osnovu propisa” trebalo bi da znači “pokrajinskim skupštinskim odlukama”). Dalje se kaže da “o pitanjima od republičkog značaja o kojima nije donet zakon, Skupština AP Vojvodine može doneti pokrajinsku skupštinsku odluku kojom se ta pitanja privremeno uređuju za teritoriju AP Vojvodine u skladu sa Ustavom i Statutom”. Ovde je Vojvodina po principu tzv. Konkurentne zakonadavne nadležnosti u federalnoj državi samoj sebi dala pravo da donese akt iz zakonodavne nadležnosti starijeg zakonodavnog subjekta, koji će biti na snazi sve dok ovaj ne bude doneo zakon. U Nacrtu statuta se i kaže da “Pokrajinska skupštinska odluka o privremenom uređivanju prestaje da važi danom stupanja na snagu odgovarajućeg zakona”. Ova odredba nije ništa drugo do uzurpacija ustavotvorne vlasti države od strane njene pokrajine.

IZVORNA I POVERENA NADLEŽNOST APV

Međutim, to nije jedini upad u zakonodavnu nadležnost Srbije izvršen Nacrtom statuta. Postoje još dva izvedena u istom 29. članu, koji treba da razradi, u granicama ovlašćenja pokrajine, član 183. stav 2. Ustava. Reč je o izvornoj i poverenoj nadležnosti Vojvodine. Izvorna nadležnostje ona utvrđena Ustavom i zakonom kojim su određena “pitanja od pokrajinskog značaja”, a poverena obuhvata pitanja iz nadležnosti Republike Srbije, koja je ona zakonom poverila autonomnoj pokrajini (član 178. stav 1).

Prvi upad u zakonodavnu nadležnoszt Republike Srbije izvršen je tako što su u pojedinim oblastima nadležnosti Vojvodine “pitanja od pokrajinskog značaja”, umesto da budu određena zakonom (učlanu 177. stav 2. Ustava stoji: “Koja su pitanja od pokrajinskog značaja određuje se zakonom”), određena Nacrtom statuta.

Drugi upad učinjen je jednostavnom uzurpacijom nadležnosti Republike Srbije od strane Vojvodine, što znači da nema zakona o poverenju nadležnosti. Primer za ovo drugo je tačka 10. člana 29. Nacrta statuta, koja nosi naslov “Nauka, inovacije i tehnološki razvoj”, što su sve oblasti koje nisu navedene u članu 283. stavu 2. Ustava kao izvorna nadležnost autonomne pokrajine. Rezultat ove uzurpacije zakonodavne nadležnosti Srbije je ustanovljavanje Vojvođanske akademije nauka i umetnosti (član 17) i Razvojne banke AP Vojvodine (član 20) u Nacrtu Statuta.

Nacrt statuta “dopisuje” Ustav u dva slučaja. Jedanput kad Skupštinu AP Vojvodine ovlašćuje da “daje mišljenje na promene Ustava koje se odnose na položaj, prava i dužnosti AP Vojvodine”, što inače Ustav ne predviđa. Drugi put kad proširuje nadležnost Ustavnog suda da u roku od 72 sata odlučuje o žalbi na odluku donesenu u vezi sa potvrđivanjem poslaničkog mandata. Pravilo Ustava je da se nadležnost Ustavnog suda može utvrđivati samo Ustavom.

Posebna vrsta primedbi na Nacrt statuta ne tiče se povreda Ustava i zakona nego kvaliteta normativnog teksta. U nastojanju da sebe predstavi kao viši nivo autonomije od onog koji pruža pokrajinska autonomija, uređenje vlasti Vojvodine, posebno pitanja vezana za pokrajinsku vladu (čl. 49-59) imitacija je, s nužnim izmenama, čl. 122-134. Ustava Srbije. Čak je preuzet o ozloglašeni institut stranački imperativnog mandata poslanika, što Nacrt statuta nije morao učiniti. Da bi Vojvodina bila više nalik državi Nacrt statuta za Skupštinu kaže da je nosilac “normativne vlasti” (surogat za nepostojeću zakonodavnu vlast pokrajine), a za Pokrajinsku vladu da je “nosilac izvršne vlasti”, čiji je nosilac u državi Vlada. Utvrđivanje politike je u istovremenoj nadležnosti Skupštine (“utvrđuje osnove politike na niovu AP Vojvodine”) i pokrajinske vlade “utvrđuje i vodi politiku u okviru prava i dužnosti AP Vojvodine u oblastima njene izvorne nadležnosti”).

Kad je reč o pokrajinskim organima, privilegisan položaj među njima ima Pokrajinski ombudsman, koji bi se s obzirom na to da ga Skupština bira dvotrećinskom većinom glasova od ukupnog broja poslanika, mogao smatrati glavnim pokrajinskim oraganom posle Skupštine.

SVOĐENJE CELINE NA SASTAVNI DEO

Relikt samoupravljačke ustavnosti, koja je Vojvodini donela najveće domete njene samostalnosti u odnosu na Srbiju je Stalna mešovita delegacija iz člana 28. Nacrta statuta, satsvaljena od predstavnika organa Republike Srbije i organa AP Vojvodine, koja bi trebalo da funkcioniše na nekadašnjim načelnima “koordinacije stavova” ili “usaglašavenje stavova” - načelu na kojem su bili zasnovani odnosi između nekadašnjih društveno-političkih zajednica, ustavni rod kojem su nekad pripadale i Vojvodina i Srbija.

Piscima Nacrta statuta omakle su se dve krupnije omaške. U članu 37. stavu 5 govori se o “neposrednoj ratnoj opasnosti”, koja kao neredovno stanje u zemlji uopšte ne postoji (kao takva stanja postoje samo vanredno i ratno stanje), a u članu 11. stavu 1, kaže se da “imovina AP Vojvodine” “čini svojinu AP Vojvodine”, što je svođenje celine na sastavni deo (imovinu čine stvarna, obligaciona i intelektualana prava).

U vezi sa Nacrtom statuta Vojvodine mogla bi se dovesti u pitanje i pojedina rešenja u vezi sa raspuštanjem Skupštine (član 43), prestankom mandata člana Pokrajinske vlade pre isteka vremena na koje je izabran (član 52), razlikom između “prava predlaganja pokrajinskih odluka” i “predloga za donošenje pokrajinske skupštinske odluke (član 44), fazama u postupku promene Statuta (član 68), ali se o svemu tome može voditi stručna rasprava za koju je zainteresovan uži krugu stručnjaka.

No, pravnici, moraju opmonuti političare u Vojvodini da se njen položaj ne može ojačati njenim Statutom, nego samo Ustavom Srbije, koji je donesen tek pre nepune dve godine. Ako Statut ne bude poštovao Ustav (politička izjava da je Nacrt statuta “potpuno u skladu sa Ustavom” nema nikakvu uverljivost i samo je za političku upotrebu) i zakone Srbije, Statut će iznova pisati Ustavni sud, ako uopšte bude izborio prethodnu saglasnost Narodne skupštine.

(Autor je profesor Pravnog fakulteta u Beogradu)

 

 
 
Copyright by NSPM